Введение. Истоки появления чиновничества и государственной службы связаны с периодом становления государственности. Государства без аппарата управления не существует. С появлением первых государственных образований возникали соответствующие отношения между монархом – главой государства и его подданными. Выразителем воли монарха становилась родовая знать – «аристократия», а непосредственными исполнителями – служащие, которые имели на это право от суверена. Со временем двор монарха стал брать на себя функции отбора служащих, их расстановки на места и должности, а также контроля за деятельностью администраторов.
Государства, зависящие от географических, историко-культурных, духовно-ценностных, природно-хозяйственных условий, имели характерные модели организации аппарата управления и службы правителя. Можно предположить, что первые так называемые «государственные служащие», или «чиновники», начали свою эволюцию вместе с государством.
Объекты и методы исследования. Объектом исследования выступили правовые основы построения государственной службы в Российской империи. Методы исследования: исторический, диалектический, сравнительно-правовой.
Результаты и их обсуждение. Законодательство Российской империи о государственной службе начало формироваться с петровской модернизацией управленческой деятельности, когда происходил переход от традиционной модели государственного управления к рациональной, вследствие чего значительно возросла роль правильно организованного («регулярного») государства в жизни общества. Началом преобразования государственной службы в России была отмена местничества в 1682 году. Попыткой установить новую систему чинов был проект Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих, думных людей, включающий 34 статьи, разработанный в царствование Федора Алексеевича (1676-1682 гг.).
Первые шаги по подготовке Табеля о рангах датируются началом ХVIII в., хотя основная работа осуществлялась в 1719-1722 гг. Сбор материала возлагался на Иноземную коллегию, которая изучала законодательство о чинах Англии, Франции, Голландии, Дании, Пруссии, Швеции, а также учитывала существующую российскую практику. Табель о рангах состоял из двух частей: собственно табеля и 19 пунктов к нему, в которых содержалось объяснение документа и излагались основные принципы государственной службы.
«Табель о рангах» обычно рассматривается исследователями в контексте преобразований Петра I, и это вполне справедливо, поскольку, задумав реформировать страну «на западный лад», Петр I взял за основу, прежде всего, структуру зарубежных армий. Так возник «Табель о рангах», который и определял положение государственных служащих в России с 1722 года по 1917 год.
Табель о рангах, утвержденный Петром I 24 января 1722 года, впервые четко разделил государственную службу на военную и гражданскую, а последнюю, в свою очередь, – на статскую и придворную. Соответственно выделялись чины: военные, статские и придворные. Новое разделение чиновников исходило из принципа служебной выслуги и изменило старое разделение дворян на чины думные (бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки; все они заседали в Боярской думе – высшем совещательном органе при царе), столичные (стольники, спальники и др., включая дворян московских), провинциальные (дворяне и дети боярские по «огородах, то есть по уездам). Табель о рангах разделил также служащих на две группы: табельное чиновничество и канцелярские служащие.
Все чины делились на 14 рангов (классов), начиная с XIV-го (низшего) и заканчивая I-м (высшим). Назначение военных, военно-морских и гражданских чинов на службу осуществлялось в соответствии с их классом. Вместо старого порядка замещения должностей в армии и государственном аппарате по степени знатности был введен новый – по личным заслугам, способностями, опытом и т.д. Табель о рангах с некоторыми изменениями действовал до начала ХХ в. [4, c. 202].
Становление системы гражданского предоставления чинов в России в основном было завершено указом Александра I от 1 августа 1801 года. Поскольку в отличие от армии гражданское чиновничество комплектовалось в значительной степени за счет недворянских элементов, то вопрос регулирования состава чиновников занимал заметное место на повестке дня. Это было обусловлено и тем, что введение в Табель о рангах одновременно датской и немецкой системы чинов и классов, в которой предпочтение отдавалось чинам, а не должностям, было связано с определенными сложностями, поскольку в отличие от военной службы в гражданской – предоставление чинов не было лимитировано количеством вакансий [3, c. 151].
Это приводило к тому, что при открытии вакансий на более высокие должности, как правило, было несколько кандидатов, которые имели соответствующие чины. Преимущественное право на должность имел старший в чине, а при равенстве чинов – старший по время его предоставления. Поскольку гражданские чины приобретались преимущественно по выслуге лет, то их получение становилось почти автоматическим. Этим, как считалось, обеспечивалась определенная независимость чиновника от его непосредственного начальника.
Дальнейшее нормирование связано с законами от 14 октября 1827 года о порядке вступления в государственную службу и от 25 июня 1834 года – о порядке дальнейшего предоставления чинов.
Указ «О канцелярских служащих гражданского ведомства» 1827 года устанавливал четыре категории лиц, пользовавшихся правом государственной службы: первая – наследственные дворяне; вторая – дети дворян, купцов первой гильдии, духовенства; третья – дети низших канцелярских служащих, которые не имели классных чинов; четвертая – лица, не имеющие права на гражданскую службу, но принятые на нее до того, как был издан Указ. Чтобы получить первый классный чин, для каждой категории устанавливались различные сроки выслуги – соответственно 2, 4, 6 и 12 лет.
В соответствии с «Положением о порядке предоставления чинов в гражданской службе» 1834 года для первых трех категорий выслуга сокращалась до одного, двух и четырех лет соответственно при условии соблюдения образовательного ценза. Данное положение устанавливало два вида предоставления чинов – общий и за отличие (для последнего предполагалось сокращение сроков выслуги) [2, c. 5].
Дальнейшее упорядочение государственной службы продолжалось в 1886 году, после обнародования «Положения об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царстве Польском», «Устава эмеритальных касс гражданского ведомства» и других актов. Положение выделяло имперские особенности государственной службы в западном регионе империи, а Уставы и другие акты устанавливали новые формы пенсионного обеспечение государственных служащих. Благодаря этим и предыдущим законодательным актам государственная служба получила правовое оформление, содержание которого юристы определяли как совокупность публично-правовых отношений, возникающих между государством и его служащими при исполнении государственных задач в сферах социальной и общественной жизни, когда те действуют от имени государства, будучи наделенными для этого необходимыми полномочиями и правами.
В середине XIX века система управления корпусом государственных служащих меняется. В 1894 году был создан специальный комитет о службе чинов гражданского ведомства, рабочим органом которого стал вновь инспекторский отдел канцелярии. Окончательно его функции были определены в 1895 году, за ним сохранялись дела чинов IV-VI классов. Чиновники I-III классов назначались, освобождались и награждались верховной властью по представлению соответствующих министров, а вопросы в отношении чиновников VII-XIV классов решались в губернских учреждениях. Нужно отметить, что численность государственных служащих с каждым десятилетием только увеличивалось. Уже в 1897 году общее число государственных служащих составляло более 435000 чел. [1, c. 26].
Заключение. В Российской Империи происходило активное формирование и развитие государственно-административной модели института государственной службы. Основывая свое законодательство на европейских традициях, Россия вобрала в него все лучшее, что существовало на тот момент, сохранив при этом свою уникальность и выстроив государственно-административную модель государственной службы. О существовании собственного пути свидетельствует и тот факт, что именно в России впервые в истории европейского законодательства было кодифицировано право государственной гражданской службы (1832 г.).
Подходы к регулированию административно- и организационно-правовых основ института государственной службы в Российской империи свидетельствуют о формировании основ правового регулирования данного института в дореволюционный период развития государства и права, которое действовало до 1917 года. Частично система официальных и юридических предписаний Российской империи легла в основу формирования современного административного права.
