Современная экологическая функция государства приобретает глобальный характер и становится системообразующим элементом государственной политики. Под функцией государства понимается основное направление деятельности, выражающее сущность публичной власти. Для общей теории государства важны такие признаки, как постоянный и непрерывный характер деятельности, её нормативная опосредованность, обеспеченность государственно-властными полномочиями и публично-правовая направленность.
В широком смысле экологическая функция государства включает три основных направления: охрану окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности. Охрана и защита экологических прав граждан пронизывает все указанные направления, а обеспечение устойчивого развития представляет собой стратегическую цель их реализации.
Правовую основу в России составляют многоуровневая система актов с центральным Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ [2], а также Экологическая доктрина [4] и Стратегия экологической безопасности до 2025 года [5]. Однако при обширном законодательстве реализация функции сталкивается с системными институциональными проблемами. Для оценки эффективности используются институциональные критерии (независимый контроль, чёткость полномочий), правовые (юридическая обязательность целевых показателей, действенность ответственности) и экономические (доля «зелёных» инвестиций, углеродоёмкость ВВП).
Сравнительный анализ опыта зарубежных стран позволяет выделить три базовые модели реализации экологической функции, различающиеся институциональным устройством, преобладающими правовыми инструментами и ключевыми критериями эффективности.
Скандинавская модель (Дания, Финляндия) опирается на юридически обязывающие целевые показатели и децентрализованную систему принятия решений. В Финляндии Климатический закон (Climate Change Act, No. 423 of 2022) императивно закрепляет достижение углеродной нейтральности к 2035 г., что подкреплено механизмами среднесрочного планирования и регулярной парламентской отчётностью, превращая политическую декларацию в юридически обеспеченное обязательство. Датский опыт демонстрирует эффективность модели «распределённого управления»: широкие разрешительные полномочия муниципалитетов сочетаются с деятельностью независимых апелляционных советов по экологическим и планировочным вопросам, что создаёт институциональные гарантии защиты прав граждан и хозяйствующих субъектов, одновременно снижая коррупционные риски. Ключевым критерием здесь выступает институциональная целостность при высокой степени правовой определённости.
Японская модель реализует технократический подход, при котором основная регуляторная нагрузка переносится с запретительных мер на стимулирование технологических инноваций. Закон об энергосбережении (Act on Rationalizing Energy Use and Shift to Non-fossil Energy, Act No. 49 of 1979) и национальный план построения углеродно-нейтрального общества к 2050 г. ориентированы на экономические механизмы и государственно-частное партнёрство. Эффективность достигается за счёт высокой технологической дисциплины, интеграции экологических стандартов в промышленную политику и последовательного внедрения наилучших доступных технологий, что находит отражение в одном из самых низких среди развитых экономик показателей выбросов на единицу ВВП. Определяющим критерием для данной модели выступает ресурсоэффективность национальной экономики.
Американская модель (США) характеризуется высокой степенью децентрализации и значительной ролью судебного нормотворчества. Единый консолидированный климатический закон на федеральном уровне отсутствует, а регулирование выбросов парниковых газов осуществляется преимущественно на основе Закона о чистом воздухе (Clean Air Act, 42 U.S.C. §7401 et seq.), правоприменительная практика по которому формируется Агентством по охране окружающей среды (EPA) и подвергается постоянному судебному контролю. Субъекты федерации вправе вводить собственные, более жёсткие экологические стандарты, что создаёт полицентричную систему принятия решений. Критерием эффективности в данной модели выступает адаптивность правового регулирования, позволяющая оперативно реагировать на новые экологические вызовы через механизмы судебного прецедента и делегированного нормотворчества. Однако отсутствие комплексного акта ведёт к фрагментарности климатического регулирования и ограничивает возможность системного охвата всех аспектов климатической политики.
В сравнении с рассмотренными зарубежными моделями российская система реализации экологической функции демонстрирует значительно более низкую результативность. Отмечаемые в доктрине трудности – разрыв между декларируемыми целями и правоприменительной практикой, фрагментарность контрольно-надзорной деятельности – выступают лишь внешними проявлениями более глубоких институциональных дисфункций.
Ключевой из них является организационная разобщённость природоохранных органов. Полномочия по контролю и надзору рассредоточены между Росприроднадзором, Ростехнадзором, региональными структурами, а также Роспотребнадзором, МЧС и Россельхознадзором, что порождает дублирование функций и деформирует управленческие связи. Ситуацию усугубляет отсутствие муниципального экологического контроля: исключение соответствующих норм из федерального закона в 2006 г. во многом лишило органы местного самоуправления способности оперативно реагировать на локальные нарушения [7, с. 75].
Не менее значимы дефекты правового регулирования. Базовый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» сохраняет рамочный характер, содержит терминологическую неопределённость и множество отсылочных предписаний. До настоящего времени не урегулированы статус зон экологического бедствия, механизмы экологического аудита и страхования, что снижает регулятивный потенциал отрасли.
Правовая неопределённость усугубляется коллизией целевых установок: законодательство одновременно ориентирует на экологически ответственный экономический рост и на сохранение природы, однако в условиях сырьевой модели эти приоритеты входят в прямое противоречие [6, с. 8].
Затрудняет реализацию экологической функции и непоследовательная имплементация международных обязательств. Россия участвует в Парижском соглашении [8], Рамочной конвенции ООН [9] об изменении климата и иных договорах, но их трансформация во внутригосударственные правовые механизмы остаётся фрагментарной. Обновлённые национально определяемые вклады длительное время не утверждаются, а принятые акты (например, Указ Президента РФ от 06.08.2025 № 547 о сокращении выбросов) [3] носят декларативный характер, не подкрепляясь системой экономических стимулов. При конституционном приоритете международных норм (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) [1] отсутствует системный подход к их включению в национальное законодательство, и ратификация договоров далеко не всегда сопровождается созданием реальных правовых механизмов их исполнения.
В системе функций современного государства экологическая функция занимает место одного из основных направлений деятельности, ориентированных на поддержание экологического равновесия и согласование экономических, социальных и природоохранных приоритетов. Ключевыми критериями её эффективности выступают: институциональная целостность (чёткое разграничение полномочий, наличие независимых контрольных и апелляционных механизмов, скоординированность действий органов различного уровня), юридическая обязательность целевых экологических показателей, экономическая состоятельность (создание действенных стимулов для инвестиций в природоохранную сферу и внедрение наилучших доступных технологий).
Как показало проведённое исследование, российская система реализации экологической функции не в полной мере отвечает названным критериям, что проявляется в организационной разобщённости природоохранных органов, правовой неопределённости, коллизии целевых установок и фрагментарном характере имплементации международных договоров. Повышение эффективности экологической функции требует не столько расширения законодательного массива, сколько последовательного устранения институциональных дисфункций: преодоления межведомственного дублирования, восстановления муниципального экологического контроля, создания юридических гарантий независимого общественного участия и выработки единых процедур трансформации международных норм в национальное законодательство. Для достижения указанных целей кодификация экологического законодательства выступает одним из ключевых правовых инструментов. В качестве сопутствующих мер требуются внесение изменений в иные нормативные правовые акты, принятие внутренних распорядительных документов и заключением межведомственных соглашений, обеспечивающих координацию действий контрольно-надзорных органов. Комплексное применение перечисленных мер позволяет подчинить разрозненные правовые предписания общим целям устойчивого развития и устранить наиболее острые нормативные коллизии.
