Государственный надзор за изменением категорий земель

В условиях современной экономики земля выступает важнейшим ресурсом, требующим грамотного управления. Для обеспечения баланса между экономическим развитием и потребностями общества государство периодически инициирует процедуру перевода земель из одной категории в другую, осуществляя при этом строгий надзор. Согласно определению П. А. Бондаря, категория земель – это фундаментальная качественная характеристика участка, определяющая его правовой режим наряду с площадью и местоположением. Именно этот параметр служит основой для принятия управленческих решений, разработки стратегий охраны и рационального природопользования. Кроме того, принадлежность к той или иной категории напрямую влияет на специфику формирования кадастровой и рыночной стоимости земельных активов [1]. Изменение категории земель является важной процедурой, оказывающей непосредственное влияние на правовой режим использования земли, её экономическую стоимость и экологическое состояние территории. Чтобы предотвратить злоупотребления, нарушения закона и причинение вреда окружающей среде, государство организовало систему контроля за переводом земель из одной категории в другую.

Например: застройщик купил участок в сельской местности, где по документам земля – сельскохозяйственного назначения. Но он сразу начинает строить коттеджный посёлок и в документах (например, в ЕГРН) меняет категорию на «земли населённых пунктов». Официального решения властей о переводе нет – человек просто подал свои бумаги, и запись в реестре обновилась.

Как тут работает надзор: сотрудники Росреестра или Россельхознадзора замечают нестыковку: в генеральном плане района эта земля по-прежнему числится как сельхозугодья, а в ЕГРН – уже как населённый пункт. Надзорный орган запрашивает документы, проверяет, было ли ходатайство, согласование в органах власти, исключительные основания для перевода (например, изменение границ населённого пункта). Если выяснится, что перевода в законном порядке не было, надзор может оспорить запись в суде, чтобы вернуть законный статус земли и не допустить, чтобы на сельхозугодьях без оснований появилась застройка.

Категория земель определяет допустимые виды использования участка – будь то сельское хозяйство, жилищное строительство, промышленность, лесные или водные фонды, особо охраняемые территории и прочее. Смена категории участка может значительно изменить его функции и повлиять на состояние окружающей среды. Например, перевод сельскохозяйственных земель под строительство снижает площадь плодородных почв, а отнесение участка к особо охраняемой территории ограничивает хозяйственную деятельность на нём.

Контрольные мероприятия в сфере земельных отношений направлены на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц и их руководителей, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан. За такие нарушения предусмотрена административная и иная ответственность. Кроме того, предпринимаются действия по устранению последствий выявленных правонарушений [2].

Целью государственного надзора является обеспечение законности при смене категорий земельных участков и пресечение попыток неправомерного перевода земель в обход регламентированных процедур. Данная деятельность направлена на защиту имущественных интересов государства, муниципальных образований, граждан и предпринимателей, а также на минимизацию экологических угроз и сохранение земель, имеющих особую ценность (сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и водоохранных зон).

В соответствии со статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации под государственным земельным надзором понимаются:

• деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений субъектами земельных отношений (органами власти, юридическими и физическими лицами) требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных субъектов, принятия предусмотренных законодательством по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
• деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении субъектами земельных отношений своей деятельности [3].

Правовая база, регулирующая сам перевод земель и надзор за этим процессом, состоит из комплексного земельного законодательства, так Земельный кодекс Российской Федерации – устанавливает категории земель и общие принципы их использования. Федеральный закон от 21.12.2004 № 172‑ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в свою очередь, определяет порядок и условия перевода, перечень необходимых документов, основания для отказа. Градостроительный кодекс Российской Федерации – регулирует вопросы территориального планирования, зонирования и застройки, которые тесно связаны с изменением категорий и разрешённого использования земель. Иные отраслевые законы (о недрах, лесах, водных объектах, особо охраняемых природных территориях) – устанавливают дополнительные требования и ограничения для отдельных категорий земель. Надзорные полномочия реализуются также на основании постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных приказов и региональных нормативных актов.

На практике не всегда понятна иерархия государственных органов и их полномочия в вопросе контроля за этой процедурой.

За изменением категорий земель отвечают сразу несколько органов на разных уровнях:

Росреестр – отвечает за учёт и регистрацию прав, проверяет соответствие сведений о категории и разрешённом использовании земель, фиксирует изменения в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления – принимают решения о переводе земель в пределах своей компетенции, контролируют соблюдение процедур и требований.

Природоохранные и отраслевые надзорные органы (Росприроднадзор, Россельхознадзор, и др.) – проверяют, не нарушаются ли специальные требования при переводе земель, например, связанные с охраной окружающей среды, плодородия почв, лесов и водных объектов.

Прокуратура же осуществляет общий надзор за исполнением законодательства, в том числе при принятии решений о переводе земель.

Отсюда вытекает некоторые правовые проблемы, а именно такое распределение полномочий по надзору за одним объектом, каковым является земельный участок, несет в себе некую нечеткость и путаницу в осуществление надзорной деятельности, в какой-то мере даже к дублированию функций органов, и, как следствие, определенные трудности для контролируемых субъектов.

Законодательство также закрепляет механизм общественного контроля в сфере землепользования. Граждане и некоммерческие организации наделены правом мониторинга деятельности органов власти и анализа принимаемых ими решений, касающихся прав землепользователей. Данная инициатива призвана выявлять случаи нецелевого использования участков и самозахвата территорий, а также позволяет общественности направлять в уполномоченные органы материалы о нарушениях, связанных с экологической безопасностью [4].

Процесс надзора охватывает несколько этапов, первый, подача ходатайства и подготовка документов. Заявитель (собственник, арендатор или иное заинтересованное лицо) подаёт ходатайство о переводе земельного участка в другую категорию. К нему прилагаются документы, подтверждающие право на землю, кадастровый паспорт, обоснование перевода, заключения экспертиз (при необходимости).

Второй, рассмотрение ходатайства уполномоченным органом. Проверяется комплектность документов, соответствие требованиям закона, наличие ограничений и обременений, соблюдение градостроительных и природоохранных норм.

Третий, принятие решения о переводе либо об отказе. Решение оформляется актом органа власти и подлежит опубликованию.

Четвертый заключительный, внесение изменений в ЕГРН. На основании принятого акта Росреестр вносит изменения в сведения о категории и разрешённом использовании участка.

Последующий контроль заключается в проверке, т. е. используется ли участок в соответствии с новой категорией и разрешённым использованием, не нарушены ли природоохранные и иные специальные требования.

В рамках надзора могут проводиться плановые и внеплановые проверки, запрашиваться документы, проводиться осмотры участков, назначаться экспертизы. При выявлении нарушений применяются меры административного воздействия: предписания об устранении нарушений, штрафы, приостановление деятельности, а в отдельных случаях – инициирование судебного разбирательства.

Из всех категорий земель, на которых проводится государственный земельный надзор, земли сельскохозяйственного назначения имеют особую значимость для экономики страны и выступают как основное средство для производства сельскохозяйственной продукции. Несоответствующая эксплуатация земель сельскохозяйственного назначения влечет за собой изменение в структуре почвы, приводит к снижению качеств её плодородия, а также оказывает негативное влияние на окружающую среду.

Именно поэтому органам, осуществляющим государственный земельный надзор за исполнением требований земельного законодательства, следует регулярно проводить исследования состояния земель сельскохозяйственного назначения, ведь данная поднадзорная деятельность способствует сохранению плодородия почв на таких землях, тем самым обеспечивая продовольственную безопасность страны [5].

Также в соответствии со статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации «об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ предусмотрены следующие штрафы:

• за «неиспользование участка по целевому назначению в соответствии с видом развешенного использования налагается штраф в размере 0,5–1% кадастровой стоимости земельного участка (но не менее 10 тысяч) для граждан, на должностных лиц – 1–1,5% кадастровой стоимости (не менее 20 тысяч), для юридических лиц – 1,5–2% (не менее 100 тысяч), если же кадастровая стоимость не определена, на граждан налагается штраф 10–20 тысяч, на учредителей-лиц – 20–50 тысяч, на юридических лиц – 100–200 тысяч рублей» [6].
• за «неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение» трех лет налагается штраф «на граждан в штате от 1 до 1,5% кадастровой стоимости земельного участка (но не менее 20 тысяч), на обвинения лиц – 1,5–2% (не менее 50 тысяч), на юридических лиц – 3–5% (не менее 400) тысяч). Если кадастровая стоимость не определена, на граждан налагается штраф в размере 20–50 тысяч, на адвокатов – 50100 тысяч, на юридических лиц – 400–700 тысяч [6].
• «невыполнение или несвоевременные обязательства по приведению земли в состояние, связанное с использованием по целевому назначению, – штраф для граждан в размере 2050 тысяч, для юридических лиц – 100–200 тысяч, для юридических лиц – 200–400 тысяч» [6].

Кроме того, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ГК РФ), земельный участок может быть изъят у собственника в случае, если:

• участок, не используемый по назначению в течение трех лет, без учета времени на освоение и форс-мажора (статья 284 ГК РФ);
• совершено нарушение при использовании земельного участка: «нецелевое использование, порча сельскохозяйственных земель, вред окружающей среде или наличие самовольной постройки» (статья 285 ГК РФ) [7].

Для ряда категорий земель предусмотрен особый порядок перевода и повышенный уровень государственного контроля. Процедура смены категории (например, из сельхозназначения в земли населенных пунктов) включает подачу ходатайства, его тщательную экспертизу и проверку надзорными органами. Последние оценивают правомерность перевода, отсутствие ограничений (в частности, для особо ценных угодий), соблюдение регламента публичных слушаний и корректность внесения данных в ЕГРН.

В настоящее время процесс перевода земель активно цифровизируется. Внедрение электронных сервисов, автоматизированных систем проверки и геоинформационного мониторинга способствует прозрачности процедур и сокращению сроков их реализации. Несмотря на то, что система государственного надзора представляет собой комплексный механизм защиты публичных интересов, ее эффективность ограничена из-за избыточной децентрализации полномочий между различными ведомствами, что усложняет как администрирование, так и контроль за рациональным землепользованием.