Государственный (муниципальный) контракт на проведение строительных работ: сущность и актуальные проблемы

Первоначальным источником регулирования договорных обязательств по выполнению строительных работ являлся Гражданский кодекс Российской Федерации, в который были включены отдельные параграфы о поставках товаров (ст. 525–534) и подряде для государственных и муниципальных нужд (ст. 763–768). В дальнейшем ключевым нормативным правовым актом, регулирующим отношения в данной сфере, стал Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Особенности заключения, исполнения и ответственности по таким контрактам определяются также антимонопольным законодательством, направленным на защиту добросовестной конкуренции и борьбу с коррупцией. Для отдельных видов юридических лиц (государственных корпораций, компаний с преобладающей долей публичного участия и др.) действует Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», правила которого во многом схожи с Законом о контрактной системе.

Несмотря на то, что в России действует порядка 1000 нормативных актов [1, с. 30], регулирующих выполнение строительных работ для публичных нужд, остаётся ряд правовых пробелов, порождающих трудности для правоприменителей. Так, судебная практика [2] показывает, что имеют место быть случаи, когда ненадлежащее исполнение обязательств подрядчиком, вытекает из отсутствия механизмов обеспечения персональной ответственности исполнителей за конечный итог работы и контроля качества выполненной работы, а также недостаточной квалификации специалистов, находящихся в его штате. Анпилов С. М. и Сорочайкин А. Н. представляют следующее решение такого рода проблем: «Государством должна быть пересмотрена система управления качеством в дорожной деятельности на протяжении всех этапов жизненного цикла объекта (мотивации, планирования, контроля проведения изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации). …Только мотивация и персональная ответственность за качественные результаты инженерных изысканий, за выполненные для подготовки проектной документации становятся основой для обеспечения высокого качества выполняемых работ, безаварийного и высокоэффективного строительства и эксплуатации возведенных объектов.» [3, с. 23].

С указанной позицией можно согласиться лишь отчасти. Действительно, необходима более детальная регламентация проведения строительных работ на всех этапах строительного цикла, однако урегулировать каждую деталь каждого этапа строительство представляется невозможным ни на законодательном, ни на договорном уровне. В связи с чем, считаем допустимым вместо этого закрепить Правительством Российской Федерации, на основании ч. 4.1 ст. 94 Закона о контрактной системе, обязанность государственных и муниципальных заказчиков проводить экспертизы каждого этапа выполнения строительных работ с привлечением сторонних экспертов или экспертных организаций. В свою очередь, введение отдельных норм об ответственности конечных исполнителей представляется нецелесообразным ввиду наличия норм о привлечении к гражданско-правовой ответственности субподрядчиков (ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации) и работников подрядчиков (ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации). 

Гражданским кодексом Российской Федерации в ст. 756, ст. 527, ст. 528 установлены основания и порядок заключения контракта, а в ч. 1 ст. 763 содержится перечень видов работ для удовлетворения государственных или муниципальных нужд с отсылкой на ст. 740 и ст. 758 Гражданского кодекса Российской Федерации, включая виды подрядных работ в градостроительной деятельности.

В соответствии со ст. 764 Гражданского кодекса Российской Федерации по государственному контракту государственными заказчиками могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, казённые учреждения и иные получатели средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. По муниципальному контракту заказчиками являются органы местного самоуправления, а также иные получатели средств местных бюджетов. Подрядчиком может быть юридическое или физическое лицо.

Государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объёме и стоимости подлежащей выполнению работы, сроках её начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты, способах обеспечения исполнения обязательств сторон. Обязательными являются положения об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение контракта; заказчик обязан взыскивать с исполнителя неустойку и (или) штраф при наличии оснований. Также включаются условия о порядке и сроках оплаты, приемки, способе обеспечения исполнения контракта.

Существенным условием данного вида подряда является способ обеспечения исполнения обязательств (ч. 1 ст. 766 Гражданского кодекса Российской Федерации). В зависимости от источника финансирования обязательства заказчика могут гарантироваться органом управления соответствующего субъекта Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, а также обеспечиваться банковской гарантией, поручительством, неустойкой или их сочетанием [4].

При этом стоит отметить, что ввиду особого субъектного состава, где заказчиком, по сути, выступает публично-правовое образование, присутствуют существенные ограничения в возможности изменения и расторжения данного вида гражданско-правового договора. Изменение допускается лишь в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, а расторжение – по основаниям, установленным гражданским законодательством, при условии, что в контракте предусмотрена возможность одностороннего отказа от его исполнения [5, с. 419]. Специфический характер бюджетного финансирования обусловливает правило: при уменьшении уполномоченными органами средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны обязаны согласовать новые сроки, а при необходимости и другие условия [6]. Подрядчик вправе требовать от заказчика возмещения убытков, причинённых изменением сроков выполнения работ.

За нарушение обязательств стороны несут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Участники закупок, необоснованно уклонившиеся от заключения контракта, а также подрядчики, с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в связи с односторонним отказом заказчика, включаются в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года (ст. 104 Закона о контрактной системе).

Защита прав участников закупок осуществляется как в судебном, так и во внесудебном порядке. Жалобы на нарушение процедуры проведения закупок подаются в органы федеральной антимонопольной службы. Подача жалобы не препятствует обращению в суд. Контракт может быть признан судом недействительным, в том числе по требованию контрольного органа, если будет установлена личная заинтересованность руководителя заказчика, члена комиссии или контрактного управляющего в заключении и исполнении контракта (ч. 22 ст. 34 Закона о контрактной системе).

Так, к примеру, Прокуратура Пермского края обратилась в суд с требованием признать недействительными семь муниципальных контрактов, заключённых Пермской городской Думой с ООО «Центр деловой информации» на информирование населения, поскольку при их заключении имел место конфликт интересов: контрактный управляющий Пермской городской Думы К. В. Шестаков состоял в близких отношениях с директором и совладельцем общества С. Г. Мазановой, в том числе имел с ней общую долевую собственность на недвижимость, однако не сообщил о конфликте интересов и участвовал в процедурах закупки. Суды первой и апелляционной инстанций признали контракты ничтожными как заключённые с нарушением требований Закона о контрактной системе и публичных интересов, взыскали с общества 31 309 115 руб. полученных по контрактам средств и 5 535 187,78 руб. процентов; Арбитражный суд Уральского округа, рассмотрев кассационную жалобу общества, подтвердил законность этих выводов, указав, что сам факт неурегулированного конфликта интересов является достаточным основанием для ничтожности контрактов, а надлежащее исполнение услуг не отменяет последствий недействительности сделки, оставив кассационную жалоб без удовлетворения [7].

В настоящее время также проводится модернизации механизмов контроля за осуществлением выполнением условий государственных (муниципальных) контрактов, которая сталкивается с рядом проблем. В частности, внедрение цифровых технологий и информационного моделирования в контрольно-надзорную деятельность остаётся фрагментарным и не носит системного характера, хотя отдельные исследователи, например, Гогин А. А. [8, с. 5-15], Грахов В. П. [9, с. 66-74], Лукьянова В. В. [10, с. 107-114], отмечают их преимущества в виде повышения прозрачности и оперативности управления государственными (муниципальными) закупками.

В целом, можно констатировать наличие обширной нормативной базы и постоянное внимание законодателя к государственным (муниципальным) контрактам на выполнение строительных подрядов. При этом стоит отметить имеющиеся системные недостатки: размытость ответственности конечных исполнителей, недостаточный контроль качества на всех стадиях строительного цикла и фрагментарность внедрения современных цифровых решений в деятельности контрольно-надзорных органов.