Перспективы создания кодифицированного акта – Банковского кодекса Российской Федерации

Вопрос систематизации банковского законодательства Российской Федерации остается одним из наиболее дискуссионных в юридической науке на протяжении последних десятилетий. Банковская деятельность, являясь одной из ключевых сфер экономики государства, регулируется значительным массивом нормативных правовых актов, которые не всегда согласованы между собой и содержат противоречия. В этих условиях идея принятия единого кодифицированного акта – Банковского кодекса Российской Федерации – приобретает особую актуальность и требует всестороннего научного анализа.

На сегодняшний день банковское законодательство России представляет собой массив из около девяти тысяч актов, суммарный объем которых превышает двенадцать тысяч страниц [1, с. 162]. Столь значительный объем нормативного материала, его разрозненность и сложность взаимосвязей создают серьезные трудности как для правоприменителей, так и для субъектов банковских правоотношений. Не только клиенты банков, но даже опытные банковские работники не всегда могут разобраться в действующих правилах, определить, какие нормы применяются, а какие утратили силу [1, с. 163]. Такое положение дел негативно сказывается на эффективности правового регулирования и создает предпосылки для злоупотреблений и ошибок.

Идея создания Банковского кодекса не является новой. Впервые она была выдвинута Председателем Совета Федерации Е. С. Строевым в 1996 году на заседании круглого стола «Финансово-кредитная система и налоговая политика в России» [2, с. 1787]. В сентябре 2000 года по инициативе Совета Федерации состоялось широкое общественное обсуждение целесообразности и перспектив создания Банковского кодекса, была предложена его концепция [2, с. 1788]. Однако тогда реформа банковского законодательства пошла иным путем – модернизации существующих и принятия новых правовых актов, что привело к сохранению фрагментарности правового регулирования.

В качестве содержания общей части кодекса предлагалось ввести главы по вопросам создания кредитных организаций, банковских правил, банковского регулирования, банковского надзора, проверки деятельности кредитных организаций, мер воздействия в рамках банковского надзора, санации банков, ликвидации банков, защиты прав потребителей на рынке банковских услуг, банковского аудита. В рамках специальной части предполагалось описание операций (вкладов, кредитов, прочих операций), а также отдельная глава, посвященная надзорным органам и их взаимодействию [2, с. 1789]. Однако Центральный банк России негативно отреагировал на данное предложение, аргументируя свою позицию тем, что банковская деятельность на тот момент урегулирована только двумя актами: законами «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности» [2, с. 1790]. С тех пор количество актов, регулирующих банковскую деятельность, значительно увеличилось, что делает первоначальную позицию Центробанка устаревшей.

Современное состояние банковского законодательства характеризуется наличием целого ряда проблем, которые могут быть решены посредством его кодификации. Во-первых, банковское право относится к числу комплексных отраслей права, объединяющих нормы различной отраслевой принадлежности [3, с. 5]. Во-вторых, действующий Гражданский кодекс Российской Федерации содержит значительное количество норм о банковских сделках и расчетах, которые целесообразно выделить в отдельный кодифицированный акт [4, с. 55]. В-третьих, многочисленные акты Банка России создали массив нормативного материала, который нуждается в систематизации [5, с. 75].

При этом российское банковское законодательство отличается недостаточно развитым понятийно-категориальным аппаратом по сравнению с нормативно-правовыми основами, действующими в других странах – участницах Евразийского экономического союза. В базовых законах, регулирующих банковскую сферу России, отсутствуют статьи, посвященные используемой терминологии, не раскрываются такие базовые понятия, как «банковское регулирование», «банковский контроль», «банковский надзор» [6, с. 6]. Например, банковское законодательство Республики Казахстан включает такие понятия, как «макропруденциальное регулирование», «системные риски», «системообразующие финансовые организации», «банковский омбудсмен», «банковский конгломерат» и другие [6, с. 7]. Введение подобных категорий в российское законодательство способствовало бы его развитию и гармонизации с международными стандартами.

Показательным является опыт Республики Беларусь, где Банковский кодекс был принят в 2010 году и содержит общую и особенную части, включающие как финансово-правовые, так и гражданско-правовые нормы, регулирующие банковскую деятельность [7]. Этот опыт заслуживает внимания, поскольку демонстрирует практическую реализуемость кодификации банковского законодательства на постсоветском пространстве.

В юридической литературе обоснованно отмечается, что кодификация является совершенной формой законотворческого процесса, поскольку ее задачей является систематизация правовых норм и структурирование правовых отраслей [3, с. 7]. Чем выше процент кодификации отраслей права, тем стабильнее правовая система государства в целом и, как следствие, более стабильное социально-экономическое развитие общества [4, с. 56]. Во Франции, например, действует 62 кодифицированных нормативно-правовых акта, что свидетельствует о высоком уровне систематизации правового регулирования [5, с. 76].

Кодификация банковского законодательства, направленная на объединение всех нормативно-правовых актов в едином документе, может улучшить качество правовых текстов, систематизировать их, отменить уже недействующие или дублирующие положения, тем самым благоприятно воздействовать на сам процесс применения норм права [8, с. 162]. Принятие Банковского кодекса позволило бы:

• систематизировать разрозненное банковское законодательство;
• повысить уровень доверия граждан и предпринимателей к национальной банковской системе;
• закрепить нормативное регулирование оборота российского рубля;
• упростить гражданский оборот;
• уменьшить противоречия между коммерческими банками и Центральным банком РФ;
• усилить защиту гражданских прав физических лиц и предпринимателей [2, с. 1791].

Вместе с тем необходимо учитывать и определенные сложности, связанные с разработкой и принятием Банковского кодекса. К ним относятся необходимость четкого разграничения предмета банковского права и смежных отраслей, определение места Банковского кодекса в системе российского законодательства, а также обеспечение баланса между публично-правовыми и частноправовыми началами в регулировании банковской деятельности. Обращаясь к опыту зарубежных стран, можно отметить, что наиболее развитое и систематизированное банковское законодательство на сегодняшний день присутствует в Республике Беларусь [7]. В то же время для гармонизации в российское банковское законодательство необходимо ввести единый перечень банковских услуг в соответствии с основополагающими принципами Базельского комитета по банковскому регулированию [6, с. 9].

Таким образом, перспективы создания Банковского кодекса Российской Федерации представляются весьма обоснованными. Кодификация банковского законодательства является насущной необходимостью, обусловленной как объективными процессами развития банковской системы, так и потребностями практики. Принятие такого кодекса позволит систематизировать разрозненное банковское законодательство, устранить имеющиеся пробелы и противоречия, повысить эффективность правового регулирования банковской деятельности и, в конечном счете, укрепить доверие к национальной банковской системе. Разработка Банковского кодекса должна стать одним из приоритетных направлений совершенствования российского законодательства, при этом следует учитывать как отечественный исторический опыт, так и достижения зарубежных стран в области кодификации банковского законодательства.