.png&w=384&q=75)
Государственные закупки представляют собой урегулированный нормами права финансово-правовой механизм удовлетворения публичных потребностей, опосредованный имущественными отношениями. С экономической точки зрения данный институт выступает формой реализации расходных обязательств публично-правовых образований и обеспечивает трансформацию централизованных публичных денежных фондов – бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов – в товары, работы и услуги, необходимые для выполнения государственных и муниципальных функций. Как отмечает А.Н. Козырин, государственные закупки представляют собой «целенаправленную деятельность по расходованию публичных фондов денежных средств для обеспечения функций и задач публично-правовых образований» [1, с. 12].
Экономическая сущность государственных закупок раскрывается через их двойственную природу. С одной стороны, это расходная операция в системе государственных финансов, ключевой элемент бюджетных расходов. В данном аспекте закупки выступают стадией исполнения расходной части бюджета, характеризующейся целевым, плановым, безвозвратным и безвозмездным выделением денежных средств. С другой стороны, это акт купли-продажи, подряда или возмездного оказания услуг на публичном рынке, где государство действует как квазирыночный субъект, вступающий в гражданско-правовые, но на особых условиях отношения с хозяйствующими субъектами.
Такая двойственность порождает гибридный правовой режим. Как справедливо указывает Г. А. Тосунян, государственные закупки являются институтом финансового права, поскольку опосредуют отношения по поводу распределения и использования централизованных денежных фондов [2, с. 45]. В то же время их реализация невозможна без вступления в гражданско-правовые обязательства. По выражению В.А. Вайпана, это область, где «бюджетное право спускается на землю и облекается в договорные формы» [3, с. 23].
Публично-правовая сторона определяет источник, условия и цели расходования. Она задаётся нормами бюджетного и финансового права, требующими плановости и обоснованности закупок, их эффективности и результативности, а также целевого характера и адресности средств. Частноправовая сторона определяет способ реализации расходования через механизмы рынка – конкурсы, аукционы, договоры. Однако эти гражданско-правовые формы наполнены публичным содержанием: свобода договора ограничена императивными процедурными нормами, а контракт приобретает черты публичного договора присоединения, условия которого в значительной части предписаны законом.
В системе финансовых потоков государства закупки выполняют функцию трансформации ликвидных денежных обязательств в неликвидные или ограниченно ликвидные реальные активы. Эта трансформация имеет этапный характер. На финансово-плановом этапе бюджетные ассигнования выступают правом на расходование. На процедурно-договорном этапе определяются поставщики и заключается контракт, порождающий обязательственно-правовые связи. На исполнительно-актовом этапе происходит передача товара, выполнение работы или оказание услуги, в ходе чего денежное требование поставщика конвертируется в товарно-материальную ценность или нематериальный актив на балансе публичного образования. Завершающий этап – потребление актива для достижения публичного результата.
Ю. А. Крохина характеризует данную трансформацию как последовательную смену форм стоимости: от абстрактного бюджетного ассигнования через процедуру возникновения денежного обязательства к приобретению конкретных товарно-материальных ценностей или получению результатов работ и услуг [4, с. 456].
Фискальный суверенитет государства находит материально-правовое воплощение в конструкции государственных закупок. Как замечает А. Д. Селюков, государство конструирует закупочные отношения как асимметричные, где основные финансовые и регуляторные риски смещены в сторону поставщика [5, с. 78]. Этот суверенитет проявляется не в произвольном диктате, а в установлении особого императивного правового режима, перераспределяющего коммерческие риски в пользу публичного заказчика и обеспечивающего приоритетную защиту интересов государства.
Ценообразование выступает инструментом суверенного контроля над бюджетными обязательствами. В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе…» цена контракта является твёрдой и определяется на весь срок его исполнения. Законодатель императивно устанавливает исчерпывающие методы расчёта начальной максимальной цены контракта, лишая стороны возможности свободного договорного ценообразования. Экономическая сущность данной конструкции заключается в подмене рыночного механизма формирования цены административно-плановым расчётом, целью которого является не достижение баланса спроса и предложения, а строгое соответствие расходов лимитам бюджетных обязательств.
Фискальный суверенитет выражается и в легальном закреплении асимметрии обеспечительных обязательств. В силу ч. 1 ст. 96 Закона № 44-ФЗ обеспечение исполнения контракта предоставляется участником закупки, с которым заключается контракт, в обязательном порядке. Это перекладывает финансовые риски неисполнения или ненадлежащего исполнения исключительно на поставщика. Публичный заказчик дистанцируется от классических предпринимательских рисков. Экономически это форма легитимного обесценивания кредитного риска заказчика за счёт его предварительной капитализации поставщиком.
С позиций институциональной экономико-правовой теории система государственных закупок представляет собой формализованный правовой институт, основной функциональной целью которого является существенное снижение совокупных транзакционных издержек, возникающих у публично-правового образования при вступлении в имущественный оборот. Как обосновывает Э. В. Талапина, законодательство о контрактной системе создаёт стандартизированные «правила игры», которые сокращают издержки поиска контрагентов, ведения переговоров, измерения качества, а главное – противодействуют оппортунистическому поведению и коррупции, выступая механизмом снижения издержек контроля [6, с. 112].
Конкретные правовые инструменты минимизации издержек структурируются следующим образом. Издержки поиска и верификации информации преодолеваются через единую информационную систему в сфере закупок, выполняющую роль публичного реестра и обеспечивающую прозрачность и симметричность информации. Издержки ведения переговоров и заключения контракта сокращаются за счёт императивной стандартизации: законодатель устанавливает закрытый перечень способов определения поставщика, каждый из которых обладает типовым процедурным регламентом, а использование типовых контрактов унифицирует договорные условия. Издержки оппортунистического поведения купируются комплексом превентивных и репрессивных механизмов: контрольными полномочиями органов казначейства и финансового контроля, антидемпинговыми мерами, реестром недобросовестных поставщиков. Издержки измерения и спецификации качества снижаются посредством детального регулирования подготовки технического задания и обязательной экспертизы результатов.
Функциональное назначение государственных закупок представляет собой системное воплощение их экономической природы. Каждая функция выступает конкретным направлением реализации этой сущности в финансово-правовой практике.
Распределительная (аллокационная) функция заключается в создании законодательно установленного и процедурно-гарантированного механизма перераспределения централизованных публичных финансовых ресурсов в пользу хозяйствующих субъектов в обмен на товары, работы и услуги, необходимые для государственных нужд. Правовым основанием выступает система планирования закупок. Как отмечает А. Н. Козырин, посредством государственного заказа формируется значительный сегмент совокупного спроса, создающий устойчивые стимулы для расширения производства, модернизации и роста занятости [1, с. 14]. Экономический эффект заключается в создании стабильного долгосрочного спроса и мультипликативного бюджетного эффекта.
Регулирующая (стабилизационная) функция превращает закупки в инструмент структурной и промышленной политики. По мнению Ю. А. Крохиной, эта функция реализуется через систему преференций и ограничений, законодательно закреплённых в закупочном праве [4, с. 458]. Ключевыми механизмами являются национальный режим, запреты и ограничения допуска иностранных товаров, квоты для субъектов малого и среднего предпринимательства, региональные преференции. Это позволяет государству концентрировать финансовые потоки в стратегических отраслях, стимулировать импортозамещение и поддерживать социально-экономическое развитие регионов.
Стимулирующая (конкурентная) функция производна от принципа обеспечения конкуренции. Как указывает Э. В. Талапина, возникающая в результате конкуренция стимулирует поставщиков к снижению цен, улучшению качества и инновациям для победы в торгах [6, с. 112]. Правовой механизм включает императивное требование выбора способа определения поставщика, предполагающего максимальную конкуренцию, объективное описание объекта закупки и обеспечение недискриминационного доступа. Экономическим результатом является генерация рыночных стимулов внутри административно регулируемого процесса.
Заключение
Экономическая сущность государственных закупок заключается в создании законодателем специального охранительного правового режима, который методом императивного регулирования ключевых параметров контракта системно смещает баланс коммерческих и финансовых рисков от публичной казны в сторону частного поставщика. Этот режим экономически оправдан приоритетной целью – сохранностью и целевым использованием централизованных публичных денежных фондов. Конструкция закупок выступает юридической формой, опосредующей данный приоритет, превращая контракт из инструмента свободного гражданского оборота в инструмент администрирования бюджетных расходов.
Институциональная сущность государственных закупок в её юридическом выражении заключается в целенаправленном создании сложной процедурно-правовой конструкции, которая, ограничивая административное усмотрение и формализуя процесс расходования бюджетных средств, выполняет экономическую функцию ключевого инструмента снижения высоких транзакционных издержек. Функциональное назначение закупок – распределительное, регулирующее и стимулирующее – представляет собой системное воплощение их фундаментальной экономической природы, состоящей в конвертации централизованных публичных денежных фондов в материальные и нематериальные активы, необходимые для реализации государственных полномочий.
.png&w=640&q=75)
