Правовое обеспечение качества законодательства Российской Федерации

Нормативный правовой акт позволяет определить свои права
и обязанности. Неясность общего правила может воспроизводиться при каждом его применении. Качество законодательства поэтому зависит от согласованности содержания нормы, порядка её принятия и условий исполнения.

Под правовым обеспечением качества законодательства в статье понимаются установленные правом условия подготовки, проверки и применения нормативных предписаний. Целю исследования является раскрыть назначение экспертных процедур и определить вопросы дальнейшего изучения нормотворческой деятельности.

Согласованность регулирования основывается на Конституции Российской Федерации. Правовые акты не должны ей противоречить, а соотношение федеральных и региональных норм определяется также разграничением предметов ведения [2, ст. 15, 76]. Проверку проекта нормативного акта следует начинать с установления компетенции органа. Одновременно нужно выяснить, вызвана ли проблема отсутствием правила, противоречием между предписаниями или нарушением их исполнения. Организационный сбой сам по себе не подтверждает потребность в новой норме.

Для федеральных органов исполнительной власти условия подготовки актов определены Правилами, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009. Издание акта связывается с полномочиями, предусмотренными актами более высокой юридической силы. До подписания проект проверяется на соответствие законодательству и правилам русского языка, затем визируется руководителем юридической службы [9, п. 1, 9]. Эти положения относятся к определённому виду нормотворчества и не образуют общей процедуры для всех нормативных актов.

Содержательная проверка охватывает единство терминов, определённость сроков и согласованность основного текста с приложениями. При изменении обязанности необходимо проверить порядок её исполнения. Вместе с тем оценочное понятие нельзя автоматически признать ошибкой. М. В. Батюшкина рассматривает неопределённость как свойство языка права и как дефект нормы [1]. Для эксперта существенно, раскрывают ли связанные положения смысл понятия или оставляют несовместимые варианты решения без оснований для выбора.

Правовая экспертиза устанавливает соответствие решения действующему регулированию. Проверяются компетенция органа, содержание предписаний
и применимая процедура. Для актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, предусмотрена проверка Минюстом России полномочий на издание акта, его соответствия законодательству и документов о проведении обязательных процедур [9, п. 10–11]. Оценивается и текст, и правовое основание его принятия.

Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и устранение положений, создающих условия для коррупции [7, ст. 1]. Методика, утверждённая постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, относит к коррупциогенным факторам, в частности, неопределённость сроков и оснований решения, неполноту административных процедур, двусмысленность терминов [6, п. 3–4 Методики]. Выявление фактора не означает установления совершённого правонарушения: исследуется возможность злоупотребления при применении нормы.

Допустим, проект разрешает запрашивать дополнительные документы без определения их состава и оснований запроса. Эксперт должен установить, ограничено ли полномочие другими нормами, и при необходимости предложить способ определения его пределов. Заключение независимого эксперта носит рекомендательный характер, но подлежит рассмотрению в течение тридцати дней со дня получения [7, ст. 5]. Само заключение нормативный акт не изменяет: устранение дефекта требует решения уполномоченного органа.

Оценка регулирующего воздействия исследует последствия предлагаемого регулирования. На федеральном уровне её порядок установлен постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Процедура применяется к предусмотренным категориям проектов с установленными исключениями и включает анализ способов решения проблемы, избыточных обязанностей и необоснованных расходов [4, п. 1(1), 2, 4 Правил]. Это дополняет правовую проверку сведениями об ожидаемой нагрузке и результатах.

В пределах сферы действия Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ обязательные требования должны быть понятными, согласованными и исполнимыми; затраты адресатов соотносятся с предотвращаемыми рисками [8, ст. 1, 7, 9]. Нужно также выяснить, будут ли необходимые формы документов и информационные системы доступны к началу действия нормы. Подготовка исполнителей может потребовать переходного периода. Вывод о готовности должен опираться на сведения участников исполнения.

Официальное опубликование позволяет ознакомиться с принятым правилом. Конституция исключает применение неопубликованных законов и не опубликованных официально нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина [2, ст. 15]. После вступления акта в силу мониторинг правоприменения позволяет использовать сведения о его действии для совершенствования регулирования [3, п. 2–4 Положения]. При этом необходимо различать дефект нормы и нарушение её исполнения: одинаковая задержка решения может быть вызвана неясностью срока либо недостатком организационных ресурсов.

Обзор позволяет выделить определить согласование подготовки закона
и необходимых для его исполнения актов, и предлагается оценивать готовность связанных процедур и форм документов к дате начала применения новых правил, а также сопоставлять правовые выводы с фактическими условиями исполнения. Проверка полномочий не устанавливает доступность ресурсов, а расчёт расходов не устраняет противоречия закону. Совместное рассмотрение результатов помогает обнаружить вопросы, оставшиеся без ответа. Распространённость подобных недостатков требует отдельного изучения практики.

Правовое обеспечение качества законодательства охватывает подготовку решения, проверку его оснований и содержания, опубликование и оценку применения. Экспертизы, оценка регулирующего воздействия и мониторинг решают разные задачи, дополняя друг друга. Качество акта целесообразно оценивать с учётом правового основания, определённости содержания и подготовленности исполнения. Согласование закона с подзаконными актами и использование сведений об исполнении при пересмотре норм требуют тщательного исследования и надлежащего исполнения для поддержания правового обеспечения законодательства Российской Федерации на высоком уровне.