Нормотворчество проектов нормативных правовых актов Свердловской области

Принятый нормативный правовой акт отражает окончательное решение, но не всегда показывает, как разработчик рассмотрел замечания к проекту. Совпадение предложенной и принятой формулировок само по себе не доказывает влияния экспертизы: для такого вывода необходимы сведения о содержании замечания и ответе на него. Цель статьи — определить, какие документы позволяют проверить результат рассмотрения замечаний на примере двух случаев из практики Свердловской области.

Использованы формально-юридический метод и сопоставление опубликованных документов: областных законов, Федерального закона от 12.12.2023 № 565-ФЗ и доклада Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Свердловской области за 2024 год [1–5]. Полные комплекты проектов и заключений не изучались. Поэтому нормы принятых актов, сведения доклада и предположения о ходе доработки разграничиваются.

Пункт 7 статьи 38 Областного закона от 10.03.1999 № 4-ОЗ предусматривает обязательное рассмотрение письменных заключений по указанным в нём видам экспертизы [4, ст. 38]. Это не равнозначно обязанности принять каждое предложение. При оценке регулирующего воздействия статья 6 Закона Свердловской области от 14.07.2014 № 74-ОЗ предусматривает подготовку итоговой редакции проекта и информации об учёте либо причинах отклонения предложений [5, ст. 6]. Таким образом, для проверки важны не только замечание и окончательный текст, но и документированная позиция разработчика.

Сопоставлять следует определённые редакции проекта и относящиеся к ним приложения. Дата заключения сама по себе не удостоверяет содержание направленного на оценку текста. Кроме того, предложение участника публичных консультаций и заключение по результатам оценки регулирующего воздействия имеют разный процессуальный статус.

Первый случай касается подготовки Закона Свердловской области от 31.05.2024 № 42-ОЗ «О занятости населения в Свердловской области». Федеральный закон № 565-ФЗ допускает установление квоты в пределах 2–4% и её дифференциацию в установленных случаях [2, ст. 38]. По сведениям доклада, Уполномоченный ставил вопрос о дополнительном снижении и дифференциации квоты для работодателей с численностью от 100 человек. После согласительного совещания закон приняли в предложенном варианте, договорившись вернуться к вопросу по итогам года его действия [1, разд. 3.2].

В первоначальной редакции статьи 8 областного закона квота составляла 2% для работодателей с численностью от 36 до 100 человек включительно и 3% — при численности свыше 100 человек; норма вступила в силу 1 сентября 2024 года [3, ст. 8, 11]. Следовательно, закон уже предусматривал различия по численности работников, а обсуждение касалось дальнейшей дифференциации.

Существенно и расхождение слов: в докладе указано «от 100 человек», в законе — «свыше 100 человек». Работодатель со 100 работниками относится к группе с квотой 2%. Без текста первоначального предложения нельзя установить, какие именно границы группы предлагалось изменить. Документы об обещанном мониторинге в исследованный комплект не входили, поэтому оценить исполнение договорённости нельзя.

Второй случай касается проекта поправок в Порядок размещения нестационарных торговых объектов, утверждённый постановлением Правительства Свердловской области от 14.03.2019 № 164-ПП. Согласно докладу, разработчик предлагал запретить передачу третьим лицам прав по договору, включая использование торгового объекта. Уполномоченный возразил, ссылаясь на федеральное законодательство и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В начале 2024 года проект сняли с разработки [1, разд. 3.2].

В отличие от первого случая, принятого акта для сравнения нет. Сообщение доклада подтверждает изложенную в нём последовательность событий, но не раскрывает всех мотивов прекращения разработки. Для самостоятельной правовой оценки требуются проект, заключение и документ об отказе от дальнейшей работы. Оценка Уполномоченного не должна представляться как установленная судом незаконность предложенной нормы.

Предлагается фиксировать по каждому существенному замечанию реквизиты проекта и заключения, спорную норму, ответ разработчика, итоговую редакцию и документ, подтверждающий завершение работы. При изменении нормы проверяются связанные положения и приложения: исправление одного пункта не означает устранения противоречия во всём акте. Сравнивать нужно одинаковые этапы правотворчества, не смешивая первоначально принятый текст с последующими редакциями.

Если проект отозван, отмечается основание прекращения разработки; если принято решение о дополнительном мониторинге — источник сведений о его проведении. Отсутствие ответа среди доступных документов нельзя автоматически считать нарушением процедуры. Такой подход позволяет отделить подтверждённый результат от сведений, требующих дополнительной проверки.

При ведении такой записи целесообразно различать несколько результатов: замечание отражено в итоговом тексте; предложение отклонено с указанием причин; разработка прекращена; данных для установления результата недостаточно. Само изменение текста ещё не доказывает, что оно связано с конкретным заключением. Для вывода о такой связи важны хронология редакций, содержание ответа разработчика и сопроводительные материалы.

Рассмотренные примеры показывают, что результат работы с замечаниями не всегда выражается в изменении принятого акта: возможно сохранение предложенной нормы, отложенная оценка либо прекращение разработки. Для обоснованного вывода следует сопоставлять конкретное замечание, реакцию разработчика и документированный итог. Предложенный порядок фиксации сведений служит исследовательским инструментом и не предполагает введения новой обязательной отчётности. Его применение к полным материалам отдельных проектов позволит оценить достаточность документирования принятых решений.