Местное самоуправление в системе муниципального земельного контроля

Органы местного самоуправления как субъекты муниципального земельного контроля представляют собой значимый элемент системы публичного управления земельными ресурсами, обеспечивающий реализацию контрольных функций в пределах муниципальных образований. Их правовое положение и компетенция в сфере земельного контроля обусловлены сочетанием конституционных принципов местного самоуправления, отраслевого земельного законодательства и норм, регламентирующих контрольно‑надзорную деятельность. В российской правовой системе муниципальный земельный контроль выступает в качестве самостоятельного вида контроля, дополняющего государственный земельный надзор, и ориентирован на обеспечение соблюдения требований земельного законодательства на местном уровне, защиту публичных интересов и рациональное использование земель.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере муниципального земельного контроля составляют несколько ключевых нормативных правовых актов. Базовым документом является Конституция Российской Федерации, закрепляющая самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (статья 12, статья 130). Федеральный закон от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включая управление и контроль за использованием муниципального имущества и земель. Центральное значение имеет Земельный кодекс Российской Федерации (в частности, статья 72), которая прямо устанавливает возможность осуществления муниципального земельного контроля и определяет его предмет – соблюдение требований земельного законодательства при использовании земельных участков. Дополнительно применяются положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248‑ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», регулирующего общие принципы организации и проведения контрольных мероприятий, включая риск‑ориентированный подход, порядок проведения проверок, взаимодействие с иными органами власти и защиту прав контролируемых лиц.

Муниципальный земельный контроль занимает промежуточное положение между государственным и общественным земельным контролем. С одной стороны, он является видом муниципального контроля и осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ч. 6 ст. 1 Федерального закона № 248-ФЗ). С другой – он встроен в единую контрольно-надзорную вертикаль: положения Федерального закона № 248-ФЗ распространяются на муниципальный контроль, а его осуществление подчинено единым принципам профилактики рисков причинения вреда, риск-ориентированного подхода и учётно-отчётной дисциплины. 

В случае выявления в ходе контрольного (надзорного) мероприятия нарушения обязательных требований, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность, должностные лица органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, направляют копию акта в орган государственного земельного надзора, который в срок не позднее пяти рабочих дней обязан рассмотреть его и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в возбуждении. При этом органы муниципального земельного контроля наделены правом самостоятельно выдавать предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, в том числе выявленных в ходе наблюдения за соблюдением таких требований. 

Практика осуществления муниципального земельного контроля позволяет выделить ряд системных проблем:

1. Ресурсное и кадровое обеспечение. Для малых муниципальных образований содержание инспекторского состава остаётся затратным вопросом; нередко функции инспектора совмещает один специалист по управлению имуществом и землеустройству. Соглашения о передаче полномочий между поселениями и районами (ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ) частично сглаживают эту проблему, но не устраняют её причину – недостаточность муниципальных ресурсов.
2. Ограниченность мер муниципального реагирования. Отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по привлечению к административной ответственности за нарушения федерального земельного законодательства сужает превентивный эффект контроля: правообладатель, получивший предписание, не всегда воспринимает его как реальную угрозу санкций. Представляется обоснованной дискуссия о наделении муниципальных инспекторов правом составления протоколов хотя бы по очевидным составам нарушений либо о введении «подведомственных» муниципальных составов ответственности за мелкие нарушения порядка использования земель в границах населённых пунктов.
3. Межуровневая координация. Пятидневный срок рассмотрения акта органом государственного земельного надзора формально обеспечивает оперативность, однако на практике качество передаваемых материалов (неполнота доказательственной базы, ошибки в фиксации нарушений) нередко приводит к отказам в возбуждении дел. Постановление Правительства РФ от 24.11.2021 № 2019, утвердившее правила взаимодействия федеральных органов, осуществляющих государственный земельный контроль (надзор), с органами муниципального земельного контроля, устранило пробел в регулировании, но механизм нуждается в дальнейшей регламентации – прежде всего через методическое сопровождение муниципальных инспекторов и развитие цифровых платформ обмена информацией.
4. Нестабильность территориальных основ местного самоуправления. Укрупнение муниципальных образований, переход к одноуровневой модели в ряде субъектов Российской Федерации сопровождаются периодами, когда контрольная инфраструктура (положения о контроле, штат инспекторов, реестры объектов) оказывается в состоянии реорганизации. Это создаёт риск «контрольных провалов» – периодов, когда земельные нарушения на территории не отслеживаются ни одним уровнем публичной власти.

Ключевым направлением совершенствования видится усиление профилактической составляющей: закрепление обязанности муниципальных образований разрабатывать и реализовывать программы профилактики нарушений обязательных требований, информировать правообладателей земельных участков о требованиях земельного законодательства и последствиях его нарушения, а также интеграция муниципального земельного контроля с публичной кадастровой картой и данными о предоставлении земельных участков, что позволит выявлять самовольные занятия земель на ранней стадии.

Муниципальный земельный контроль опирается на местное самоуправление как на базовый уровень, который не просто фиксирует нарушения с учетом специфики территории, но и ведет профилактику, планирование и сотрудничает с государством. 

Однако эффективность этой работы тормозится нехваткой ресурсов, кадров, полномочий и разным уровнем цифровизации на местах, а также требует лучшей координации с Росреестром. 

Чтобы сделать контроль более результативным, прозрачным и менее обременительным для бизнеса и граждан, необходимо развивать цифровые сервисы, стандартизировать методы работы, делать упор на профилактику и решать системные проблемы при поддержке федеральных и региональных властей.