Процедура изменение видов разрешенного использования земельных участков

Действующее земельное законодательство предусматривает возможность изменения вида разрешенного использования. Подробного описания процедуры изменения вида разрешенного использования в законодательстве не закреплено.

Так, ГрК РФ устанавливает только, что изменение вида разрешенного использования происходит в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования в котором находится рассматриваемый земельный участок [1] (ст. 30 ГрК РФ). 

Согласно ч. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение вида возможно только на один из предусмотренных регламентом видов данной территориальной зоны. Порядок изменения же будет напрямую зависеть от того, к какой из указанных категорий относится вид разрешенного использования.

Отсюда можно сделать вывод, что сам процесс, регулирования изменения вида разрешенного использования земельных участков на федеральном уровне, содержит в себе только основные положения.

Изменение вида разрешенного использования имеет сложную специфику, ввиду своей динамичности, как постоянно развивающий правовой институт, который требует более тщательного регулирования со стороны законодательства.

В соответствии с п. 3 ст. 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Изменение вида разрешенного использования на вид из состава основных или вспомогательных разрешенного использования земельного участка могут быть выбраны правообладателем самостоятельно, без получения на это дополнительных разрешений и согласований. Для выбора основного вида разрешенного использования правообладателю земельного участка необходимо обратиться в орган регистрации прав с соответствующим заявлением. Основной вид разрешенного использования считается выбранным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Внесение в ЕГРН сведений о вспомогательном виде разрешенного использования не требуется (п. 2 ст. 7 ЗК РФ; ч. 1, п. 12 ч. 5 ст. 14, п. 4.3 ч. 2 ст. 15 Закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ; п. 1 Обзора, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018) [2].

Рассмотрим процедуру изменения вида разрешенного использования на примере города Твери. Так данный вопрос имеет свое закрепление в главе 4.1 Закона Тверской области «О регулировании отдельных земельных отношений в Тверской области» от 27.03.2008 года. Заявление об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а также прилагаемые к нему документы, заключение органа местного самоуправления о возможности и целесообразности изменения вида разрешенного использования земельного участка в случае, если это указано в данном заявлении, и заключение о результатах публичных слушаний, если их проведение предусмотрено федеральным законодательством, могут направляться органом государственной власти Российской Федерации, органом государственной власти Тверской области, органом местного самоуправления, физическим или юридическим лицом, в орган местного самоуправления городского округа или поселения, на территории которых находится населенный пункт.

Рассмотрение документов и подготовку проекта решения об изменении видов разрешенного использования земельных участков, включаемых в границы населенных пунктов, либо земельных участков, исключаемых из границ населенных пунктов, осуществляет уполномоченный орган (п. 5 ст. 15.1).

Решения об изменении видов разрешенного использования земельных участков принимает Правительство Тверской области (п. 6 ст. 15.1).

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, местное самоуправление в Российской Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, осуществляя полномочия в области решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления должны действовать, исходя из интересов населения соответствующего муниципального образования. Органы местного самоуправления являются формой осуществления народовластия, в связи с чем, законодатель наделяет органы местного самоуправления правом на принятие соответствующих нормативных правовых актов, регламентирующих порядок установления и изменения вида разрешенного использования. Безусловно, такие подзаконные акты должны приниматься в соответствии с федеральным и региональным законодательством, в первую очередь, с Градостроительным кодексом, и не выходить за компетенцию органа местного самоуправления [3, с. 15-17].

Таким образом, органы местного самоуправления играют большую роль в решении данных вопросов, это связано с самим институтом местного самоуправления. Они утверждают местные планы по использованию земель, в том числе изменение вида разрешенного использования земельных участков. Органы местного самоуправления также могут принимать решения по предоставлению разрешений на изменение вида использования земельных участков и организовывать общественные слушания по этим вопросам. Кроме того, они могут принимать участие в разработке и утверждении правил землепользования и застройки.

Одной из правовых специфик установления видов разрешенного использования, в отношении к отдельным земельным участкам в составе территориальных зон, является необходимость определения в каждом конкретном случае соотношения основных и вспомогательных видов использования для того, чтобы в границах зоны преобладал основной вид использования, в то время как вспомогательный вид присутствовал в незначительных количествах. Особым образом оговаривается обозначение в территориальной зоне земельных участков, для которых назначается условно разрешенный вид использования. 

Данная процедура, а именно получение условно разрешенного вида использования, в силу своей специфики, по существу, достаточно сложна и возможно требует более четкого урегулирования со стороны законодательства.

Как отмечает Верховный Суд Российский Федерации в п. 4 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018) «Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства» [4].

До определенного периода в Тверской области вопросы по принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения, а также принятие решения о подготовке проектов правил землепользования и застройки муниципальных образований Тверской области принимали органы местного самоуправления, которые с недавнего времени передали свои полномочия на уровень региона. Это перераспределение закреплено Законом Тверской области от 20.12.2019 г. № 89-ЗО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области». Согласно которому, органы государственной власти Тверской области осуществляют полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Тверской области в области градостроительной деятельности по вышеперечисленным вопросам [5]. В силу настоящего закона Полномочия в области градостроительной деятельности, указанные в части 1 статьи 2 настоящего закона, осуществляются Правительством Тверской области непосредственно или через уполномоченный им исполнительный орган государственной власти Тверской области либо подведомственное ему государственное учреждение Тверской области.

На начальном этапе данное перераспределение действительно создавало очень большие сложности с его работой, многие относились к этому критично, поскольку это значительно усложнило правообладателям земельных участков возможность личного обращения, так как Тверская область является достаточно большой по площади и теперь им приходилось обращаться непосредственно в Главное управление архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области, которое находится в городе Твери. Однако в настоящее время данный подход при наличии соответствующей цифровизации и развития множества услуг, которые теперь оказываются в электронном виде, мы считаем, что за ним будущее и его создание оправдано. 

В городе Твери порядок организации и проведения публичных слушаний по проектам генерального плана, правил землепользования и застройки, планировки территорий и межевания территорий (в том числе по внесению в них изменений), по вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства и о предоставлении разрешений на отклонение от предельных размеров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства регулируются «Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний по вопросам регулирования градостроительной деятельности на территории города Твери» от 28.11.2007 № 178 (224).

В рассматриваемом Положении описана процедура организации публичных слушаний и порядок их проведения. Глава 7 данного Положения закрепляет в себе особенности проведения публичных слушаний по вопросам предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Отмечено, что публичные слушания по данному вопросу регулируются данным положением и статьями 39, 40 ГрК РФ (п. 7.1).

Публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которому запрашивается разрешение (п. 7.2).

Таким образом, вопрос о проведении публичных слушаний регулируется не только Градостроительным Кодексом РФ, в котором закреплены общие положения, но и есть необходимость дополнительного руководства актами органов местного самоуправления.

Считаем, что процедура проведения публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является нецелесообразной, так как население не заинтересовано в посещении данного мероприятия, а из-за этого увеличивается время рассмотрения заявления и принятия решения. То есть сам по себе процесс является затратным, занимает достаточно долгое количество времени, исходя из этого, по нашему мнению, должен быть упразднен.

В условиях постоянно большого роста количества застройки городов, развитие инфраструктуры и благосостояние граждан, а также реализация их прав на благоприятную окружающую среду есть необходимость принятия законодателем во внимание данной проблемы как приоритетной задачи. Возможно, есть основания в отказе от проведения публичных слушаний по вопросам предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков.