Предложения по унификации локальных актов

Локальные нормативные акты (далее – ЛНА) – один из наиболее динамичных институтов трудового права. Согласно ст. 5 Трудового кодекса РФ, ЛНА, содержащие нормы трудового права, являются самостоятельным источником трудового права. Работодатель наделён правом принимать внутренние документы, конкретизирующие положения федерального законодательства применительно к специфике организации (ст. 8 ТК РФ).

Между тем практика применения норм о ЛНА сопряжена с серьёзными трудностями. Трудовой кодекс не содержит ни определения локального нормативного акта, ни перечня документов, к ним относимых [1, с. 243-257]. Это порождает неопределённость для работодателей и правоприменителей, ведёт к нарушениям трудовых прав работников и необоснованным санкциям.

Цель статьи – систематизировать проблемы локального нормотворчества и сформулировать предложения по унификации ЛНА.

1. Проблема определения и классификации

Несмотря на закрепление ЛНА в качестве источника трудового права, легальное определение данного понятия в ТК РФ отсутствует. Статья 8 ТК РФ устанавливает лишь право работодателей принимать ЛНА и ключевое ограничение: нормы, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством, не применяются (ч. 4 ст. 8 ТК РФ).

В доктрине предпринимались попытки сформулировать определение. По мнению ряда учёных, ЛНА – это «внутренний документ работодателя, принятый в установленном порядке, содержащий нормы трудового права, обязательные для неопределённого круга работников данного работодателя» [2]. Однако отсутствие легального определения создаёт условия для неоднозначной квалификации внутренних документов: одни и те же акты (штатное расписание, график отпусков) одними специалистами относятся к ЛНА, другими – к организационно-распорядительным документам [3].

Действующее законодательство не содержит и единой классификации ЛНА. В доктрине сложились подходы к разделению по обязательности принятия (обязательные и факультативные), сфере действия (общие и специальные), способу принятия (единоличные и с учётом мнения представительного органа) [4]. К обязательным относятся: правила внутреннего трудового распорядка (ст. 189 ТК РФ), положение об оплате труда (ст. 135 ТК РФ), положение о персональных данных (ст. 86 ТК РФ), инструкции по охране труда (ст. 214 ТК РФ), график отпусков (ст. 123 ТК РФ). Как отмечает Кугаевская С. А., «отсутствие перечня, разграниченного по степени обязательности, не даёт возможности ни проверяющим органам требовать документы от работодателей, ни работодателям – понимать, какой комплекс актов у них должен быть» [5, с. 90-99].

Предлагается дополнить ст. 8 ТК РФ легальным определением ЛНА с указанием ключевых признаков: многократность применения, неперсонафицированность, подзаконный характер, обязательность, локальность действия. Кроме того, целесообразно закрепить в ТК РФ нормативную классификацию ЛНА по указанным основаниям, что обеспечит единообразие правоприменения и снизит риски необоснованных претензий надзорных органов.

2. Критерий «ухудшения положения работника»

Одна из наиболее острых проблем – нечёткость критерия «ухудшения положения работника» (ч. 4 ст. 8 ТК РФ). Суды нередко квалифицируют как ухудшающие те положения локальных актов, которые хотя и не противоречат напрямую ТК РФ, но фактически возлагают на работников дополнительные обременения [6, с. 115-118].

Доктринальные подходы различны. Ершова Е. А. предлагает ввести презумпцию допустимости локальных актов, согласованных с профсоюзом [6, с. 115-118]. Другие авторы настаивают на закреплении перечня условий, которые локальный акт не может ухудшить, по аналогии с ч. 2 ст. 9 ТК РФ [6, с. 115-118].

Представляется целесообразным комплексное решение: во-первых, закрепить в ТК РФ перечень условий, не подлежащих ухудшению локальным регулированием (минимальный размер оплаты труда, продолжительность рабочего времени и отпуска, гарантии охраны труда); во-вторых, установить презумпцию соответствия ЛНА законодательству при условии его согласования с представительным органом работников; в-третьих, разграничить обязательные и факультативные условия ЛНА, прописав правила их соотношения с трудовым договором.

3. Отсутствие типовых форм

Действующее законодательство не устанавливает унифицированных форм ЛНА. Каждый работодатель разрабатывает их самостоятельно. Исключение – отдельные документы, для которых предусмотрены унифицированные формы (штатное расписание № Т-3, график отпусков № Т-7, утверждённые Постановлением Госкомстата РФ от 05.01.2004 № 1).

Отсутствие типовых форм порождает проблемы: низкое качество локального нормотворчества [5, с. 90-99], противоречия между актами, принятыми в разные годы [7], затруднённость контроля со стороны надзорных органов.

Предлагается разработать и утвердить на федеральном уровне (Минтрудом России) типовые (рекомендуемые) формы ключевых обязательных ЛНА: правила внутреннего трудового распорядка, положение об оплате труда и премировании, положение о защите персональных данных, положение об охране труда. Типовые формы должны носить рекомендательный характер, сохраняя за работодателем право на адаптацию. Этот подход уже апробирован для микропредприятий (Постановление Правительства РФ от 27.08.2016 № 858, ст. 309.2 ТК РФ) [8].

4. Стандартизация процедуры работы с ЛНА

В практике передовых организаций сложился институт «ЛНА об ЛНА» – внутреннего документа, регламентирующего правила обращения с локальными актами [9]. Он устанавливает виды ЛНА, требования к оформлению (на основе ГОСТ Р 7.0.97-2016), порядок подготовки, согласования, утверждения, изменения, отмены, ознакомления работников и хранения.

Предлагается рекомендовать работодателям с численностью свыше 50 человек принимать подобный регламент. Важным инструментом унификации является также ведение реестра действующих ЛНА: каждый акт должен иметь «паспорт» – владелец, дата утверждения, версия, основание принятия, плановый пересмотр [9]. Целесообразно закрепить в ТК РФ обязанность работодателя вести такой реестр.

Правовая экспертиза наиболее значимых ЛНА (положений об оплате труда, правил внутреннего распорядка) до их утверждения обеспечит повышение качества актов [5, с. 90-99].

Процедура ознакомления работников с ЛНА (ст. 22 ТК РФ) также нуждается в стандартизации. Практика варьируется: листы ознакомления, книги, отметки в трудовом договоре [9]. Предлагается установить в ТК РФ требование о наличии листа ознакомления как неотъемлемой части каждого ЛНА с возможностью использования электронного документооборота.

5. Цифровизация и электронный формат

Развитие кадрового электронного документооборота (КЭДО) открывает новые возможности: централизованное хранение и версионность документов, автоматизация процедур ознакомления и согласования, быстрый поиск по тексту. Предлагается предусмотреть в ТК РФ норму, признающую юридическую силу ЛНА, утверждённых в электронном виде с использованием усиленной квалифицированной электронной подписи, при наличии соглашения между работодателем и работником о применении КЭДО.

Заключение

Проведённый анализ позволяет сформулировать следующие основные предложения:

1. Дополнить ст. 8 ТК РФ легальным определением ЛНА с указанием ключевых признаков.
2. Закрепить нормативную классификацию ЛНА по обязательности, сфере действия и способу принятия.
3. Уточнить критерий «ухудшения положения работника» путём закрепления перечня условий, не подлежащих ухудшению, и введения презумпции соответствия при согласовании с представительным органом.
4. Разработать типовые (рекомендуемые) формы ключевых обязательных ЛНА на федеральном уровне.
5. Ввести обязанность ведения реестра ЛНА с обязательными реквизитами.
6. Рекомендовать работодателям с численностью свыше 50 человек принимать единый регламент работы с ЛНА.
7. Ввести обязательную правовую экспертизу значимых ЛНА в крупных организациях.
8. Стандартизировать процедуру ознакомления работников с ЛНА и закрепить юридическую силу электронных ЛНА.

Реализация данных предложений позволит снизить количество трудовых споров, повысить качество локального нормотворчества и обеспечить предсказуемость правоприменения.