На этапе становления и развития контрактной системы в сфере закупок для государственных нужд в Российской Федерации немаловажным представляется изучение и анализ зарубежного опыта, в частности на примере стран, чье законодательство о государственных закупках действует не один десяток лет. Кроме того, данный опыт полезен еще и с точки зрения возможной оценки просчетов, допущенных американским законодателем, и дальнейшей корректировки в случае возможного заимствования.
Возникновение необходимости упорядочения системы государственных закупок связывают с началом 30-х годов XX века, когда правительство президента Рузвельта столкнулось с фактическим крахом капиталистической системы, ставшего результатом Великой Депрессии, продолжавшейся до 1939 года. Как один из выходов, было предложено создание государственного сектора экономики, механизм которого был встроен в экономику свободного рынка, что стало одним из элементов политики Нового курса Франклина Рузвельта, следовательно, таким образом, в стране была создана смешанная экономическая система, сочетающая в себе преимущества государственного регулирования и свободного рынка. Данная модель в последствии была заимствована многими государствами Европы, ввиду своей относительной сбалансированности и прогрессивности.
Вновь с необходимостью совершенствования института государственных закупок правительство Соединенных Штатах Америки столкнулось ввиду серьезного недовольства населения действующим законодательством. Так, в 1969 года учреждается Комиссия по вопросам государственного приобретения товаров, оказания услуг, целью которой является изучения состояния законодательства о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков, а также выработка рекомендаций, направленных на обеспечение экономичности, эффективности и результативности законодательства применительно к федеральным органам исполнительной власти. В 1972 году данная Комиссия представила Конгрессу США доклад, в котором отмечалось, что отсутствие единого федерального законодательства о приобретении товаров, оказании услуг для нужд государственных заказчиков стало причиной появления значительного количества нормативных правовых актов, регламентирующих приобретение товаров, оказание услуг для нужд государственных заказчиков, которые не были связаны между собой, а иногда прямо противоречили друг другу. Основной рекомендацией Комиссии, стало предложение о консолидации нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по планированию, размещению и исполнению государственного заказа на уровне федерального законодательства [2, с. 312].
Данные меры имели серьезный эффект, правительству даже пришлось провести реформу контрактной системы в 1994 году для смягчения организационных процедур закупок и уменьшения числа нормативных правовых актов, которых к тому времени насчитывалось порядка 890. Одновременно было предложено предоставить федеральным органам, уполномоченным на проведение закупок, самостоятельность в выборе методов, форм и способов проведения торгов.
Таким образом, в Соединенных Штатах сформировалась современная Федеральная контрактная система, которая функционирует и развивается по сей день.
Основой развития системы государственных закупок в США стал тот факт, что в процессе реализации своих функций государственные органы были вынуждены решать проблему материально-технического обеспечения, а следовательно, максимально рационального использования имеющихся ресурсов. Приобретение необходимых товаров, работ и услуг в США осуществляется посредством проведения конкурсных торгов, таким образом, обеспечивая защиту краеугольного принципа рыночной экономики – конкуренции. Конкурсный механизм, особенно при закупках в значительных объемах, позволяет снизить стоимость закупаемых товаров для государственных нужд, обеспечить уровень прозрачности и подконтрольности процесса закупки и в конечном итоге противостоять коррупции.
Правительство США, в условиях современности, ставит перед собой основную цель – способствовать развитию конкуренции на внутреннем рынке. То есть фактически национальное правительство признает ныне действующий порядок закупок максимально эффективным, а поставленная цель в большей степени способствует развитию экономики в целом. Так, одним из способов достижения указанной цели является предоставление определенных льгот компаниям-представителям малого и среднего бизнеса. К примеру, правительство закупает по фиксированным «ценам поддержки» сельскохозяйственную продукцию, произведенную американскими фермерами, при этом гарантируя минимальный уровень дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам. Фермерские хозяйства, как поставщики, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной, в случае превышения первой из них.
По результатам проведенных торгов заключается государственный контракт определенной экономической модели. Законодательство США предусматривает четыре вида моделей: контракты твердой цены; контракты возмещения затрат; результативные контракты, которые предусматривают, что цена контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене; контракты комплексного поощрения, при которых используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата [3, с. 29].
Отдельно следует отметить процедурный характер контрактной системы США, которая имеет четко регламентированные механизмы: планирование закупки, размещение заказа, исполнение контракта. Разумеется, существуют промежуточные этапы, например, этап заключения контракта.
Для обеспечения процесса планирования закупок существует информационная система – федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок). Кроме того, планированием государственных закупок занимается Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США осуществляет функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа [1, с.70]. Штат указанного государственного органа составляют контрактные офицеры – лица, имеющие специальный сертификат государственного образца, уполномоченные на осуществление обеспечительных мер при проведении закупок. Основными полномочиями контрактных офицеров являются планирование и обоснование закупки; мониторинг исполнения и обеспечение исполнения положений заключенного государственного контракта; утверждение этапных результатов исполнения государственного контракта и согласование выплат подрядчикам; изменение государственного контракта; закрытие государственного контракта.
Государственным органом, непосредственно осуществляющим закупки для нужд федеральных ведомств Соединенных Штатов, выступает Администрация общих услуг, которая полностью обеспечивает все федеральные ведомства и организации недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества, то есть осуществляет полное материальное обеспечение ведомств. Кроме того, Администрация общих услуг управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией и водой. Структуру Администрации составляют два равнозначных звена: Федеральная служба закупок и Служба публичных зданий.
Таким образом, можно выявить основные принципы, присущие американской контрактной системе: справедливость, борьба с коррупцией, экономия и эффективность, которые являются ее базисом, выражают саму сущность контрактной системы. Фундаментальной основой контрактной системы и экономической системы США в целом, является развитие конкуренции, как фундамента, обеспечивающего экономическое развитие государства. Нетрудно заметить, что все указанные принципы легли в основу построения российской контрактной системы, а в процессе ее функционирования были дополнены не менее важными принципами единства и ответственности.
Сравнивая контрактную системы США и России невозможно не отметить схожесть правового регулирования: существование специально уполномоченных органов, наличие информационных систем и строго определенного поэтапного порядка проведения закупки. Такая схожесть обусловлена относительной «работоспособностью» американской контрактной системы, которая годами испытана на практике, а как результат – заимствована многими государствами, в том числе и Российской Федерацией.
Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур, который схож с современным российским этапом функционирования контрактной системы. Сегодня же ФКС США находится на новом этапе развития: происходит упрощение законодательства, чиновникам предоставляют больше возможностей принимать субъективные решения, одновременно ужесточая их ответственность. Данная политика в сфере регулирования закупок весьма рискованна, так как может повлечь рост коррупционных преступлений, ввиду расширения полномочий конкретного специалиста. Однако, для того чтобы выявить данную закономерность необходимо выждать определенное количество времени, одновременно, определив, плюсы и минусы данного подхода.
В части, касающейся упрощения законодательства, следует отметить, что данная мера является положительной, так как уменьшение числа нормативных правовых актов, приведение их к единообразию позволит государственному заказчику свободнее ориентироваться в закупочной деятельности, допуская меньшее количество ошибок, а, следовательно – добиться эффективности осуществления закупок.
