Программно-целевое управление бюджетными ресурсами на примере г. Улан-Удэ Республики Бурятия

Важнейшим прямым регулятором территориально экономических процессов являются целевые программы экономического, социального и иного развития регионов. Каждая программа это согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально и экономических, организационно хозяйственных и других целевых I мероприятий, реализуемых при поддержке государства. Они обеспечивают эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения в области экономического, научно-технического, социально культурного и (или) экологического развития региона - субъекта Российской Федерации, экономического района, зоны, города и т.д.

В российской системе государственного регулирования территориального развития программно-целевые методы расцениваются как способ реализации региональной политики, наиболее отвечающий требованиям концентрации сил и средств на достижения приоритетных целей. Причем отсутствие программ в большинстве регионов и муниципальных образований является одним из свидетельств отсутствия и региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональной ситуации, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.п.

Городской округ «Город Улан-Удэ» в ряду первых муниципальных образований в республике принял активное участие в реализации бюджетной реформы. В рамках деятельности по реформированию муниципальных финансов городского округа «Город Улан-Удэ» осуществляются меры по развитию новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг, внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, расширению сферы применения программно-целевых методов, изменению правовой формы бюджетных учреждений, автоматизации бюджетного процесса.

В целом в городском округе «Город Улан-Удэ» создана и действует достаточно современная система муниципальных финансов, характеризующаяся в следующем:

• определен статус и полномочия участников бюджетного процесса;
• бюджетный процесс строится исходя из принципа приоритета исполнения действующих расходных обязательств, этапы бюджетного процесса автоматизированы, исполнение бюджета г. Улан-Удэ основано на принципах казначейского исполнения, обеспечивающего эффективный учет и контроль в процессе исполнения расходных обязательств, формирование достоверной бюджетной отчетности;
• внедрены элементы бюджетирования, ориентированного на результат, в частности, используются механизмы формирования муниципальных заданий, создана правовая база для развития новых форм финансового обеспечения муниципальных услуг, оценки потребности и качества оказываемых муниципальных услуг, осуществлен масштабный перевод бюджетных учреждений в форму автономных учреждений и др.;
• осуществлен переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, в том числе посредством утверждения бюджета городского округа «Город Улан-Удэ» на очередной финансовый год и на плановый период.

При этом существует потребность в продолжении реализации отдельных направлений бюджетной реформы. Практическое применение некоторых норм, принципов и механизмов затруднено ввиду недостаточного методического регулирования, недостаточной готовности участников бюджетного процесса к переменам. В сфере муниципальных финансов города существуют недостатки и нерешенные проблемы, связанные с аналогичными трудностями на уровне Российской Федерации и Республики Бурятия:

• стратегическое планирование слабо увязано с бюджетным планированием, отсутствует оценка бюджетных, налоговых, тарифных инструментов, инструментов нормативного регулирования, применяемых для достижения целей социально-экономического развития;
• не созданы условия для мотивации органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;
• структура и динамика расходов недостаточно четко увязаны с целями социально-экономического развития;
• планирование программных и непрограммных расходов, а также капитальных и текущих расходов методологически не взаимоувязано;
• система муниципального финансового контроля требует совершенствования;
• доходная база бюджета городского округа «Город Улан-Удэ» остается нестабильной, что связано, в том числе, с нестабильностью межбюджетной политики в Республике Бурятия;
• применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, недостаточно увязано с бюджетным процессом;
• остаются вопросы в сфере применения муниципальных заданий.

Необходимость достижения целей социально-экономического развития г. Улан-Удэ в условиях замедления темпов роста бюджетных доходов обуславливает актуальность разработки и реализации мер по повышению эффективности бюджетных расходов городского округа «Город Улан-Удэ», направленные на следующее:

• внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов местного самоуправления;
• создание условий для перехода к утверждению «программного» бюджета;
• повышение самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса;
• развитие новых форм оказания и финансового обеспечения муниципальных услуг;
• совершенствование муниципального финансового контроля и развитие внутреннего контроля;
• создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений.

Формирование бюджета по программному принципу требует расширения сферы применения программно-целевых принципов бюджетного планирования. В то же время программно-целевой метод планирования расходов, обеспечивающий прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, является одним из основных направлений повышения эффективности бюджетной системы.

По итогам реализации комплекса мероприятий по внедрению программно-целевых принципов формирования бюджета предполагается достижение следующих результатов:

• принятие программного бюджета городского округа «Город Улан-Удэ»;
• удельный вес расходов городского бюджета, осуществляемых за счет собственных доходов и формируемых в рамках программ, составит:

в 2019 году – не менее 25%;

в 2020 году – не менее 50%.

Бюджетный эффект реализации данной задачи выразится в сокращении бюджетных расходов за счет повышения эффективности их использования.

В целях повышения эффективности механизмов распределения бюджетных ресурсов, дальнейшего совершенствования бюджетного процесса, в ближайшей перспективе Администрацией города начат постепенный переход на программный бюджет. Разработана вся необходимая нормативно-правовая и методологическая база, идет процесс разработки и утверждения муниципальных программ. Преимуществом данного подхода являются возможности апробации отдельных управленческих процессов и инструментов и глубокая проработка программных документов, однако имеется и существенный недостаток: орган местного самоуправления вынужден существовать в двух параллельных системах планирования, что существенно увеличивает объем работы и усложняет систему взаимодействия.

В настоящее время федеральными органами власти предпринимаются шаги по активизации работы, связанной с правовым, методическим и организационным обеспечением перехода на программный бюджет.

Вместе с тем наличие проблем федерального уровня не должно стать препятствием для внедрения инструментов программно-целевого управления на уровне субъектов РФ, муниципалитетов.

В настоящее время исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления следует сконцентрироваться на решении проблем, объективно зависящих от их усилий и находящихся в рамках полномочий. Ключевыми решениями, которые необходимо принять в целях внедрения программного бюджетирования, являются следующие:

• пересмотр программ (стратегий) социально-экономического развития региона и их адаптация к основным требованиям программного бюджетирования;
• инвентаризация региональных целевых программ и ликвидация неэффективных, нефинансируемых либо неисполняемых программных документов;
• доработка нормативно-правовой базы региона, муниципалитета внесение в нее изменений, позволяющих использовать инструменты программно-целевого управления;
• четкое разграничение ответственности между органами власти за результаты социально-экономического развития в различных сферах;
• изменение механизмов распределения бюджетных ресурсов, введение в практику элементов конкуренции между органами власти за бюджетные ассигнования;
• оптимизация управленческих процессов и снижение трудозатрат органов власти за счет активного внедрения программных продуктов, обеспечивающих автоматизацию процессов разработки программ и управления ими, включая анализ основных показателей результативности региональных программ.

Преобразование долгосрочных целевых программ, в первую очередь, связано с актуализацией целей и задач в соответствии со Стратегией социально-экономического развития города Улан-Удэ до 2035 года с разработкой нового комплекса мероприятий.