Местное самоуправление и муниципальная элита в политическом процессе современной России
научный журнал «Актуальные исследования» #2 (29), январь '21

Местное самоуправление и муниципальная элита в политическом процессе современной России

В данной статье раскрыты особенности местного самоуправления как политического института в современной России. Проанализированы различные научные источники и сформулировано авторское определение «муниципальной политической элиты». Рассмотрена роль муниципальной элиты как группы, имеющей непосредственное отношение к основным процессам, протекающим на местном уровне. Исследованы основные социальные, экономические, правовые и иные факторы, влияющие на институционализацию муниципальной элиты в политической системе страны.

Аннотация статьи
политический процесс
институционализация
муниципальная элита
местное самоуправление
политическая система
Ключевые слова

Институт местного самоуправления прочно вошел и закрепился в жизни граждан и общества в целом еще с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. С тех пор местное самоуправление, хотя и обладающее неоднозначной правовой природой, зарекомендовало себя в качестве действительно работающей и эффективной модели взаимодействия власти и общества.

Местное самоуправление является особой формой народовластия, закрепленной конституционно. В этом контексте стоит рассматривать данный институт как публичную свободу граждан в государственно-организованном обществе. При этом местное самоуправление представляет также и непосредственный метод управления делами на местах.

Общее направление развития политической системы современной России во многом зависит от процессов, протекающих в системе местного самоуправления и оказывающих немалое воздействие на многие направления жизнедеятельности и общество в целом.

Н.А. Баранов и Б.А. Исаев, опираясь на современные подходы и концепции, подразделяют политический процесс на несколько составляющих, в числе которых взаимоотношения между ветвями власти, политическими элитами, этносами и другими субъектами политики.

Политический процесс структурно существует на трех уровнях. Макроуровень неразрывно связан с деятельностью политических институтов в общем. Мезоуровень включает в себя региональный компонент: воспроизводство региональных элит и политических систем. Микроуровень формирует основу для установления и развития множества локальных политических связей. При этом именно исследование политических процессов на микроуровне дает возможность раскрыть и проанализировать глубинные основы всей политической системы России.

Фундаментально независимость института местного самоуправления от института государственной власти закреплена в Конституции Российской Федерации, но на практике два этих института тесно связаны между собой, вместе образуя единую политическую систему.

По словам М.Ю. Мартынова, институт местного самоуправления выполняет не столько политическую функцию – формирования гражданского участия населения, – на что обращает внимание, в частности, Европейская хартия местного самоуправления, но и является инструментом государственной социальной поддержки населения и своего рода перераспределительной политики. В результате органы местного самоуправления часто становятся объектом влияния тех или иных политических сил и групп интересов.

В современной России направленность практически всех политических процессов, которые есть на местном уровне, зависит от так называемой муниципальной элиты.

О. С. Новикова считает, что к такой элите стоит причислять властвующее меньшинство, а именно высший привилегированный слой общества, в возможности и даже задачи которого входит принятие ключевых решений по всем вопросам, находящимся в компетенции органов местного самоуправления, даже по тем, которые могут повлечь значительные последствия для окружающих.

А.В. Лифанов же рассматривает муниципальную элиту с точки зрения функционального подхода к пониманию сущности политических элит, причем основополагающими факторами называет масштаб влияния на характер принимаемых решений, необходимых для данного общества, и наличие ресурсов организованной власти, в том числе и законных средств принуждения.

Элита в переводе с французского означает «лучшее, «отборное». Под элитой как таковой принято понимать высший привилегированный слой общества, выделяющийся административным статусом, осуществляющий функции управления, развития науки и культуры, хорошо знающий потребности и интересы граждан. Попытки охарактеризовать элиту как важную оставляющую любого общества предпринимались еще древними мыслителями – Платоном, Карлейлем, Ницше, но как полноценная система взглядов концепция элиты была сформулирована только в XX веке – в классической теории элит, разработанной Г. Моско, В. Парето и Р. Михельсом.

Все вышеназванные исследователи под элитой понимают небольшую группу наиболее активных, компетентных, влиятельных людей, определяющих поведение общества в целом. Среди признаков элиты можно выделить групповое мышление, публичную власть, а также определенные взгляды в сфере карьерных достижений, уровень сплоченности по отношению к внешним факторам. Чувство принадлежности к «касте избранных» также является признаком элиты.

Если говорить о политической элите, то этим понятием обозначают группу людей, которая концентрирует в своих руках политическую власть и занимает руково­дящие позиции, управляя обществом.

Таким образом, на стыке классических и современных подходов к определению роли элит, их политических итераций появляется еще одно более узкое, но крайне важное понятие – муниципальная элита.

Муниципальная элита – это социальная группа, располагающая авторитетными полномочиями в сфере муниципального образования и имеющая вес в принятии решений в условиях политического процесса. Муниципальная элита участвует в формировании политических институтов, осуществляет взаимодействие с субъектами общественно-политической активности, выстраивает работу с региональными и федеральными структурами, влияет на выборы и кадровые вопросы, осуществляет распределение финансовых ресурсов.

Современные реалии, в которых функционирует местное самоуправление, таковы, что местные органы власти, формируемые муниципальными элитами, почти всегда находятся на первый взгляд не в прямой, но на самом деле в реальной и жесткой зависимости от региональной и федеральной власти. Это отчетливо видно, если посмотреть на структуру бюджета любого муниципального образования, где большую часть поступлений занимают именно дотации «сверху».

По мнению В.Я. Гельман, к сужению экономической независимости муниципалитетов привела именно политика рецентрализации, которая активно велась федеративным центром, и законодательные изменения, позволившие сокращать властные полномочия на местах.

Не удивительно, что структуризация элит на различных уровнях власти, как утверждает П.В. Панов, проходит не столько по идейно-политическим соображениям, сколько по финансово-экономическим причинам. В таких условиях распределение власти в муниципалитетах зависит не столько от политической направленности элит, сколько от личных взаимоотношений и договоренностей, проявленной политической лояльности.

По закону природы, когда ресурсы ограничены, то невольно за них возникает борьба. Так и в политическом процессе, но с той лишь разницей, что там речь идет не только о материальных ресурсах, но и о властных ресурсах, а именно о возможности оказывать политическое влияние на те или иные решения.

Общесоциальная же эффективность деятельности муниципальной элиты напрямую зависит от финансово-хозяйственной состоятельности муниципального образования. По словам Д.С. Смирнова, общесоциальная эффективность элиты – это, прежде всего, сохранение и культивация имеющихся ресурсов для успешного развития данного общества. А главный критерий общесоциальной эффективности – действия, направленные на удовлетворение потребностей данного общества.

Ограниченные в силу тех или иных внешних факторов возможности муниципальной элиты создают барьеры для реализации сбалансированной социальной политики на муниципальном уровне, а ведь именно это направление больше всего заботит наших граждан.

Согласно доводам, приводимым Е.Ш. Гонтмахер, социальная политика, сложившаяся в России 1990-х годов, носила пассивный характер, так как политическая деятельность страны в то время была направлена в другое русло. В социальной жизни оставались многочисленные пережитки советской действительности, преимущественно в сфере культуры и здравоохранения. Однако с 2000 года ситуация в социальной сфере заметно изменилась, что связано с начавшимся подъемом экономики, ростом доходов населения и назревшей необходимостью проведения реформ, в числе которых оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования.

Муниципальная элита в силу полномочий формирует стратегии устойчивого развития территории, которые направлены на улучшение качества жизни населения, на эффективное использование социальных, хозяйственных и экономических ресурсов, обеспечение воспроизводства трудовых ресурсов и занятость населения; взаимодействует с общественно-политическими организациями, способствует их эффективному функционированию, тем самым создавая условия для институционализации гражданского общества в государстве.

Укрепление позиций муниципальной элиты в системе власти зависит не только от совершенствования нормативно-правовой базы местного самоуправления и развития активного взаимодействия с населением, но и от создания межмуниципальных организаций. Объединение властной элиты муниципалитетов позволяет отстаивать интересы муниципальных образований, дает возможность в большей степени влиять на государственную власть, а также позволяет решать сложные проблемы управления и развития территорий совместно.

Муниципальная элита является значимым субъектом в системе местного самоуправления. Она занимает особое место между государством и социумом. В отношениях с государственной властью муниципальная элита выражает интересы местного населения, а в отношениях с последним – муниципальная власть учитывает интересы государства, особенно в плане сохранения целостности национального политико-правового пространства, обеспечения государственного единства.

Таким образом, местное самоуправление – мощный институт публичной власти, который базируется на взаимодействии муниципальных элит, преимущественно влияющих на общественно-политическую ситуацию в стране.

Организация местного самоуправления на территориальном уровне обусловлена возможностью муниципальной элиты влиять на более высокие уровни власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил правовые, территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления. В противоречивых экономических условиях была выбрана политика укрепления влияния центральной власти на местное самоуправление.

Федеральный закон о местном самоуправлении во многом делегировал регионам право определять организацию местной власти. Во-первых, это коснулось возможности формирования представительных органов власти не путем всеобщих выборов, а делегированием из числа представителей входящих в них поселений. Во-вторых, это повлияло и на порядок формирования исполнительных органов местной власти: наряду с прямыми выборами мэров и глав появилась возможность нанимать по контракту с представительными органами местного самоуправления таких называемых сити-менеджеров, кандидатуры которых подбирались главным образом региональными администрациями. Все эти изменения вкупе с передачей на местный уровень все большего объема государственных полномочий в итоге серьезно отразились на развитии института местного самоуправления и роли муниципальных элит в политическом процессе.

Как показывает проведенное исследование, одной из актуальных и закономерных тенденций в современном обществе и действующей политической системе является институционализация различных его сфер. В полной мере это относится и к формированию муниципальных элит.

Говоря об институционализации политической элиты как таковой, важно отметить, что это, по сути, есть ответ политической системы на потребность общества в регулировании политических процессов и выполнение общественно-политических функций (анализ и отражение в политических установках субординации политических потребностей и интересов различных социальных общностей, выработка политической идеологии, принятие стратегических решений и создание механизма для их реализации, контроль за деятельностью органов управления и политических лидеров).

Институционализация муниципальной элиты является важной составляющей комфортной жизни граждан муниципалитета, поскольку само по себе существование политической элиты на местах выступает специфическим политическим фиксатором социума.

В настоящее время муниципальные элиты функционируют со сниженным политическим ресурсом, что выражается в их недостаточной способности полноценно и независимо выстраивать курс муниципальной политики, в ограниченном влиянии муниципальной элиты на принятие системно значимых решений, в недостаточных ресурсных возможностях для поддержки граждан муниципального образования. Между тем уровень политической независимости элиты напрямую зависит от того, насколько успешными с точки зрения автономизации могут быть избранные ей стратегии по институционализации.

Текст статьи
  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 01.07.2020, № 31, ст. 4398.
  2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 06.10.2003. № 40. – ст. 3822.
  3. Обзор изменений в законодательстве о местном самоуправлении: текущая правовая информация (от 13.11.2020) // 2020. – № 20 (196).
  4. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. / Пер. с англ. – М.: Наука, 2013.
  5. Ашин Г.Г. Правящая элита общества. // Социальная мысль. – 2014. – № 7.
  6. Баранов Н.А., Исаев Б.А. Политические отношения и политический процесс в современной России. – СПб: Изд-во БГТУ, 2003.
  7. Бунин И., Макаренко Б. Формирование элиты: пути, проблемы, направление эволюции. – М.: Центр политических технологий, 2014.
  8. Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. – М.: Логос, 2015.
  9. Гельман В.Я. Городская власть и российская трансформация / В.Я. Гельман // Pro et Contra. – 2001. – Т. 6. – № 3. – С. 208–227.
  10. Гонтмахер Е.Ш. Российская социальная политика как сфера взаимной ответственности государства, бизнеса и гражданского общества / Е.Ш. Гонтмахер // Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. – 2004. – № 1. – С. 6–13.
  11. Лифанов А.В. Политическая элита либерально-демократического типа: структурно-функциональная модель: Монография / А.В. Лифанов, А.И. Степанов // Федеральное агентство по образованию, Новосибирский гос. ун-т. – Новосибирск: Новосибирский гос. ун-т, 2007.
  12. Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Монография / М. Ю. Мартынов // М-во образования Рос. Федерации. Сургут. гос. ун-т. – Сургут: Изд-во СурГУ, 2003.
  13. Моска Г. Правящий класс / Г. Москва // Социологические исследования. – 1994. – № 10.
  14. Новикова О.С., Горбунов Ю.В. Формирование гражданского общества: место региональных элит в этом процессе // Социально-экономическая реальность и политическая власть. – М.: «Век книги 3», 2004.
  15. Панов П.В. Региональные политические процессы в РФ в «эпоху Путина»: унификация или диверсификация? / П. В. Панов // ПОЛИТЕКС = POLITEX. Политическая экспертиза. – 2006. – Т. 2. – № 4.
  16. Попова В.В. Муниципальная политика и муниципальные политические элиты / В.В. Попова, А. В. Лифанов // Политические институты и процессы. Научные записки Сибирской академии государственной службы. – 2004. – № 1.
  17. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. – М.: ЭКСМО, 2012.
  18. Смирнов Д.С. Ценностные ориентации политической элиты как фактор ее эффективности: автореферат дис. ... кандидата политических наук: 23.00.02 / Ур. гос. ун-т им. А.М. Горького. – Екатеринбург, 2007.
Список литературы
Ведется прием статей
Прием материалов
c 24 июля по 30 июля
Сегодня — последний день приема
Публикация электронной версии статьи происходит сразу после оплаты
Справка о публикации
сразу после оплаты
Размещение электронной версии журнала
03 августа
Загрузка в eLibrary
03 августа
Рассылка печатных экземпляров
11 августа