Институт местного самоуправления прочно вошел и закрепился в жизни граждан и общества в целом еще с принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. С тех пор местное самоуправление, хотя и обладающее неоднозначной правовой природой, зарекомендовало себя в качестве действительно работающей и эффективной модели взаимодействия власти и общества.
Местное самоуправление является особой формой народовластия, закрепленной конституционно. В этом контексте стоит рассматривать данный институт как публичную свободу граждан в государственно-организованном обществе. При этом местное самоуправление представляет также и непосредственный метод управления делами на местах.
Общее направление развития политической системы современной России во многом зависит от процессов, протекающих в системе местного самоуправления и оказывающих немалое воздействие на многие направления жизнедеятельности и общество в целом.
Н.А. Баранов и Б.А. Исаев, опираясь на современные подходы и концепции, подразделяют политический процесс на несколько составляющих, в числе которых взаимоотношения между ветвями власти, политическими элитами, этносами и другими субъектами политики.
Политический процесс структурно существует на трех уровнях. Макроуровень неразрывно связан с деятельностью политических институтов в общем. Мезоуровень включает в себя региональный компонент: воспроизводство региональных элит и политических систем. Микроуровень формирует основу для установления и развития множества локальных политических связей. При этом именно исследование политических процессов на микроуровне дает возможность раскрыть и проанализировать глубинные основы всей политической системы России.
Фундаментально независимость института местного самоуправления от института государственной власти закреплена в Конституции Российской Федерации, но на практике два этих института тесно связаны между собой, вместе образуя единую политическую систему.
По словам М.Ю. Мартынова, институт местного самоуправления выполняет не столько политическую функцию – формирования гражданского участия населения, – на что обращает внимание, в частности, Европейская хартия местного самоуправления, но и является инструментом государственной социальной поддержки населения и своего рода перераспределительной политики. В результате органы местного самоуправления часто становятся объектом влияния тех или иных политических сил и групп интересов.
В современной России направленность практически всех политических процессов, которые есть на местном уровне, зависит от так называемой муниципальной элиты.
О. С. Новикова считает, что к такой элите стоит причислять властвующее меньшинство, а именно высший привилегированный слой общества, в возможности и даже задачи которого входит принятие ключевых решений по всем вопросам, находящимся в компетенции органов местного самоуправления, даже по тем, которые могут повлечь значительные последствия для окружающих.
А.В. Лифанов же рассматривает муниципальную элиту с точки зрения функционального подхода к пониманию сущности политических элит, причем основополагающими факторами называет масштаб влияния на характер принимаемых решений, необходимых для данного общества, и наличие ресурсов организованной власти, в том числе и законных средств принуждения.
Элита в переводе с французского означает «лучшее, «отборное». Под элитой как таковой принято понимать высший привилегированный слой общества, выделяющийся административным статусом, осуществляющий функции управления, развития науки и культуры, хорошо знающий потребности и интересы граждан. Попытки охарактеризовать элиту как важную оставляющую любого общества предпринимались еще древними мыслителями – Платоном, Карлейлем, Ницше, но как полноценная система взглядов концепция элиты была сформулирована только в XX веке – в классической теории элит, разработанной Г. Моско, В. Парето и Р. Михельсом.
Все вышеназванные исследователи под элитой понимают небольшую группу наиболее активных, компетентных, влиятельных людей, определяющих поведение общества в целом. Среди признаков элиты можно выделить групповое мышление, публичную власть, а также определенные взгляды в сфере карьерных достижений, уровень сплоченности по отношению к внешним факторам. Чувство принадлежности к «касте избранных» также является признаком элиты.
Если говорить о политической элите, то этим понятием обозначают группу людей, которая концентрирует в своих руках политическую власть и занимает руководящие позиции, управляя обществом.
Таким образом, на стыке классических и современных подходов к определению роли элит, их политических итераций появляется еще одно более узкое, но крайне важное понятие – муниципальная элита.
Муниципальная элита – это социальная группа, располагающая авторитетными полномочиями в сфере муниципального образования и имеющая вес в принятии решений в условиях политического процесса. Муниципальная элита участвует в формировании политических институтов, осуществляет взаимодействие с субъектами общественно-политической активности, выстраивает работу с региональными и федеральными структурами, влияет на выборы и кадровые вопросы, осуществляет распределение финансовых ресурсов.
Современные реалии, в которых функционирует местное самоуправление, таковы, что местные органы власти, формируемые муниципальными элитами, почти всегда находятся на первый взгляд не в прямой, но на самом деле в реальной и жесткой зависимости от региональной и федеральной власти. Это отчетливо видно, если посмотреть на структуру бюджета любого муниципального образования, где большую часть поступлений занимают именно дотации «сверху».
По мнению В.Я. Гельман, к сужению экономической независимости муниципалитетов привела именно политика рецентрализации, которая активно велась федеративным центром, и законодательные изменения, позволившие сокращать властные полномочия на местах.
Не удивительно, что структуризация элит на различных уровнях власти, как утверждает П.В. Панов, проходит не столько по идейно-политическим соображениям, сколько по финансово-экономическим причинам. В таких условиях распределение власти в муниципалитетах зависит не столько от политической направленности элит, сколько от личных взаимоотношений и договоренностей, проявленной политической лояльности.
По закону природы, когда ресурсы ограничены, то невольно за них возникает борьба. Так и в политическом процессе, но с той лишь разницей, что там речь идет не только о материальных ресурсах, но и о властных ресурсах, а именно о возможности оказывать политическое влияние на те или иные решения.
Общесоциальная же эффективность деятельности муниципальной элиты напрямую зависит от финансово-хозяйственной состоятельности муниципального образования. По словам Д.С. Смирнова, общесоциальная эффективность элиты – это, прежде всего, сохранение и культивация имеющихся ресурсов для успешного развития данного общества. А главный критерий общесоциальной эффективности – действия, направленные на удовлетворение потребностей данного общества.
Ограниченные в силу тех или иных внешних факторов возможности муниципальной элиты создают барьеры для реализации сбалансированной социальной политики на муниципальном уровне, а ведь именно это направление больше всего заботит наших граждан.
Согласно доводам, приводимым Е.Ш. Гонтмахер, социальная политика, сложившаяся в России 1990-х годов, носила пассивный характер, так как политическая деятельность страны в то время была направлена в другое русло. В социальной жизни оставались многочисленные пережитки советской действительности, преимущественно в сфере культуры и здравоохранения. Однако с 2000 года ситуация в социальной сфере заметно изменилась, что связано с начавшимся подъемом экономики, ростом доходов населения и назревшей необходимостью проведения реформ, в числе которых оказалась пенсионная реформа и реформа системы социального страхования.
Муниципальная элита в силу полномочий формирует стратегии устойчивого развития территории, которые направлены на улучшение качества жизни населения, на эффективное использование социальных, хозяйственных и экономических ресурсов, обеспечение воспроизводства трудовых ресурсов и занятость населения; взаимодействует с общественно-политическими организациями, способствует их эффективному функционированию, тем самым создавая условия для институционализации гражданского общества в государстве.
Укрепление позиций муниципальной элиты в системе власти зависит не только от совершенствования нормативно-правовой базы местного самоуправления и развития активного взаимодействия с населением, но и от создания межмуниципальных организаций. Объединение властной элиты муниципалитетов позволяет отстаивать интересы муниципальных образований, дает возможность в большей степени влиять на государственную власть, а также позволяет решать сложные проблемы управления и развития территорий совместно.
Муниципальная элита является значимым субъектом в системе местного самоуправления. Она занимает особое место между государством и социумом. В отношениях с государственной властью муниципальная элита выражает интересы местного населения, а в отношениях с последним – муниципальная власть учитывает интересы государства, особенно в плане сохранения целостности национального политико-правового пространства, обеспечения государственного единства.
Таким образом, местное самоуправление – мощный институт публичной власти, который базируется на взаимодействии муниципальных элит, преимущественно влияющих на общественно-политическую ситуацию в стране.
Организация местного самоуправления на территориальном уровне обусловлена возможностью муниципальной элиты влиять на более высокие уровни власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменил правовые, территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления. В противоречивых экономических условиях была выбрана политика укрепления влияния центральной власти на местное самоуправление.
Федеральный закон о местном самоуправлении во многом делегировал регионам право определять организацию местной власти. Во-первых, это коснулось возможности формирования представительных органов власти не путем всеобщих выборов, а делегированием из числа представителей входящих в них поселений. Во-вторых, это повлияло и на порядок формирования исполнительных органов местной власти: наряду с прямыми выборами мэров и глав появилась возможность нанимать по контракту с представительными органами местного самоуправления таких называемых сити-менеджеров, кандидатуры которых подбирались главным образом региональными администрациями. Все эти изменения вкупе с передачей на местный уровень все большего объема государственных полномочий в итоге серьезно отразились на развитии института местного самоуправления и роли муниципальных элит в политическом процессе.
Как показывает проведенное исследование, одной из актуальных и закономерных тенденций в современном обществе и действующей политической системе является институционализация различных его сфер. В полной мере это относится и к формированию муниципальных элит.
Говоря об институционализации политической элиты как таковой, важно отметить, что это, по сути, есть ответ политической системы на потребность общества в регулировании политических процессов и выполнение общественно-политических функций (анализ и отражение в политических установках субординации политических потребностей и интересов различных социальных общностей, выработка политической идеологии, принятие стратегических решений и создание механизма для их реализации, контроль за деятельностью органов управления и политических лидеров).
Институционализация муниципальной элиты является важной составляющей комфортной жизни граждан муниципалитета, поскольку само по себе существование политической элиты на местах выступает специфическим политическим фиксатором социума.
В настоящее время муниципальные элиты функционируют со сниженным политическим ресурсом, что выражается в их недостаточной способности полноценно и независимо выстраивать курс муниципальной политики, в ограниченном влиянии муниципальной элиты на принятие системно значимых решений, в недостаточных ресурсных возможностях для поддержки граждан муниципального образования. Между тем уровень политической независимости элиты напрямую зависит от того, насколько успешными с точки зрения автономизации могут быть избранные ей стратегии по институционализации.
