Эффективность правозащитной деятельности общественной палаты Российской Федерации

Общественная палата РФ (ОП РФ) – смешанная общественно-государственная консультативная организация, созданная по инициативе Президента РФ. Общественная палата действует на основе ФЗ от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». В отличие от других институтов гражданского общества по своему статусу ОП РФ является выразителем интересов всех слоев российского общества (ст. 1, ч. 1). Главная цель работы ОП РФ – обеспечить обмен информацией между гражданским обществом и государственными органами всех уровней. Появление такого института как ОП РФ свидетельствует об осознании государством необходимости использовать возможности гражданского общества в разрешении социальных и экономических проблем жизни страны и ограничения авторитарных тенденций в государственном управлении.

Защита прав и свобод граждан является важнейшим направлением взаимодействия государства и ОП РФ как института гражданского общества. Речь идет о «конкретной деятельности органов публичной власти, направленной на реализацию их конституционных и других установленных законом полномочий с учетом пожеланий граждан, доводимых до их сведения членами Общественной палаты и ее решениями» [1, с. 7]. Таким образом, ОП РФ выполняет правозащитные функции наряду с Государственным Советом, Счетной палатой, Уполномоченным по правам человека РФ и др. Однако, ОП РФ – это единственный в стране, помимо судов, правоохранительный орган, защищающий права и свободы общественных организаций. ОП РФ вправе контролировать только государственные органы исполнительной власти всех уровней и органы местного самоуправления. ОП РФ проводит общественную экспертизу нормативно-правовых актов, имеющих общероссийское значение, оказывает всяческую поддержку региональным общественным палатам, реагирует на нарушение свободы слова в СМИ. Контроль за соблюдением свободы слова в СМИ подчеркивается отдельно. Речь идет о контроле за уже изданными и вступившими в силу актами, а также случаях бездействия, когда необходимый нормативно-правовой акт не издается уполномоченным на то органом. Для этого необходимо иметь собственные электронные СМИ [2].

Кошкина З. Н. выделяет следующие функции ОП РФ как правозащитного института гражданского общества: информативно-воспитательная, правозащитно-ориентирующая, правозащитно-восстановительная [3, с. 29]. В основе правозащитной деятельности ОП РФ лежит признание человека и его прав высшей ценностью, создание ОП РФ по инициативе государства, принятие ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», формулировка в нем в качестве одной из основных целей работы данного института защиту прав и свобод граждан, анализ состояния гражданского общества России (ежегодные доклады «О состоянии гражданского общества в РФ»), изучение зарубежного опыта функционирования общественно-консультативных советов [4, с. 21]. Назаров А.В. выделяет следующие формы правозащитной деятельности ОП РФ: правозащитно-контрольная (взаимодействие ОП РФ с федеральными органами государственной власти); правозащитно-экспертная (общественная экспертиза законопроектов); правозащитно-медиаторная (поддержка ОП РФ гражданских инициатив) [5, с. 7].

Важнейшей формой правозащитной деятельности ОП РФ является общественно-контрольная. В 2014 г. был принят Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественной контроля в России». Под общественным контролем в ст. 4, п. 1. ФЗ понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [6]. ОП РФ является важнейшим институтом, осуществляющим общественный контроль. Способы осуществления общественно-контрольной функции ОП РФ: мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, публичные слушания.

Также ОП РФ согласно ст. 20 № 32-ФЗ от 4.04.2005 может выступить с инициативой создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Сегодня общественные советы действуют при большинстве министерств и агентств. Общественный совет – образование с участием представителей общественности, имеющее формализованную структуру. При помощи общественных советов граждане контролируют деятельность Правительства РФ: рассматривают проекты нормативных правовых актов, проверяют качество оказания государственных услуг, оценивают эффективность антикоррупционной и кадровой работы, государственных закупок и др. Общественные советы призывают министерства заниматься общественными проблемами. ОП РФ проводит конкурсы кандидатов в общественные советы, для этого создан единый портал общественных советов. В 2017 г. ОП РФ осуществляет оценку эффективности деятельности общественных советов на основе разработанного регламента. Инициируется межведомственное взаимодействие.

Самостоятельность ОП РФ в отстаивании интересов граждан и общественных организаций можно выявить путем обзора практической деятельности палаты нескольких сроков ее работы. В настоящее время у ОП РФ существуют соглашения со Счетной палатой РФ и Прокуратурой РФ о совместном проведении контрольных мероприятий. Формами взаимодействия органов прокуратуры с общественными палатами являются: участие на постоянной основе в разработке и осуществлении совместных комплексных программ; проведение совместных мероприятий; обмен информацией; методическая, консультативная и организационная помощь; экспертиза законопроектов. В некоторых регионах члены общественных палат входят в научно-консультативные советы при Прокуратурах субъектов РФ (например, в Алтайском крае). Также ОП РФ вправе направлять своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Федерального собрания РФ.

Для повышения эффективности правозащитной деятельности ОП РФ была открыта «горячая линия» для обращения граждан. В 2018 г. в ОП РФ обратилось 29411 граждан. Было проведено 13 тематических горячих линий, 30 общественных экспертиз, 26 – в формате нулевого чтения. Нулевое чтение – это разновидность общественной экспертизы, когда экспертное заключение ОП РФ поступает в Государственную Думу РФ еще до первого чтения законопроекта. Принять участие в нулевых чтениях может любой гражданин РФ. С начала пандемии «горячая линия» ОП РФ стала частью специального проекта НаКонтроле2020 по поддержке бизнеса, граждан и общественных организаций. С 27 марта 2020 г. на «горячую линию» палаты поступило 193 обращения НКО из 57 субъектов РФ. Однако, сами члены ОП РФ говорят, что утверждать, что в стране сложилась результативная система общественного контроля, пока нельзя. Но значимые примеры общественного контроля есть.

В 2018 г. была создана масштабная система наблюдения на выборах. ОП РФ и региональные ОП стали направлять на избирательные участки независимых от политических партий наблюдателей за выборами. Были проведены форумы наблюдателей, круглые столы, совещания представителей общественных организаций, обучение наблюдателей (всего 750 мероприятий, охвативших около 150 тысяч человек). В ОП РФ функционировал Ситуационный центр по общественному наблюдению за выборами (300 волонтеров, 1723 сообщения о нарушениях во время выборов Президента 18.03.2018 г.) [7, с. 46-47]. Наблюдение за выборами регионального уровня – следующий этап развития системы общественного наблюдения за выборами.

В октябре 2017 г. ОП РФ открыла горячую линию по вопросам работы медико-социальной экспертизы. С сентября по январь 2018 г. линией воспользовались более 1000 человек. Как правило, люди обращались в случаях отказа в признании лица инвалидом или снятия инвалидности. 29.03.2018 г. Правительство РФ выпустило Постановление № 339 «О внесении изменений в Правила признания лица инвалидом», в котором методы освидетельствования и переосвидетельствования при инвалидности были сильно упрощены. В Вологодской области осуществляется общественный контроль за использованием и содержанием дорог. В Новгородской области по инициативе ОП составляется рейтинг управляющих компаний в сфере ЖКХ – «ХУК» (Худшая управляющая компания). В Ставропольском крае следят за сохранением и рациональным использованием природного потенциала.

Также ОП РФ следит за содержанием лиц, находящихся в местах лишения свободы. ОП РФ формирует общественные наблюдательные комиссии (ОНК), реабилитационные центры. В настоящее время работает 83 ОНК. В 2018 г. было проведено 62 мероприятия в данной сфере (вопросы реабилитации и адаптации осужденных, проекты поддержки освободившихся из колоний женщин, работа с их детьми). Также осуществляется контроль за пожарной безопасностью в местах массового скопления людей.

Дерен И. И и Лазарева Л. В. выделяют следующие направления совершенствования экспертной работы ОП РФ: «выработка более четких критериев отбора нормативно-правовых актов для экспертизы и проектов для общественного контроля; выработка критериев оценки общественной значимости законопроектов; обеспечение взаимодействия между общественными палатами и общественными советами при органах власти на региональном уровне» [8, с. 32].

Можно сформулировать следующие недостатки в процессе осуществления правозащитной деятельности ОП РФ:

1. Организационная и финансовая зависимость ОП РФ и региональных палат от государства. 2. Юридических полномочий категорического и неизменного характера у ОП РФ нет. 3. В компетенцию ОП РФ не входит контроль за деятельностью высших должностных лиц и органов МВД. 4. Граждане слабо осведомлены об институтах общественного контроля, скептическое отношение населения к их возможностям. 5. Общественные контролеры не всегда координируют свою деятельность с региональными и местными властными органами. 6. Многие данные, необходимые для проверки общественными контролерами, закрыты. 7. Ограниченность функций общественных контролеров, нормы ответственности за невнимание к их деятельности не определены. 8. Недостаток средств, что мешает привлекать к работе высококвалифицированных специалистов, от которых зависит эффективность контроля. 9. Сферу общественного контроля не расширяют на уровне законодательства, например, возможность осуществлять контроль в системе органов местного самоуправления.

Таким образом, ОП РФ является частью правозащитной системы, присущей правовому государству. Благодаря деятельности членов ОП РФ и региональных общественных палат население вовлекается в реализацию важных для общества и государства дел.