Конституционная реформа 2020 года и её влияние на развитие российской партийной системы

Выступая 15 января 2020 года с ежегодным Посланием Президента Федеральному Собранию Российской Федерации [4] В. Путин во многом неожиданно предложил провести конституционно-правовую реформу. Это предложение было далеко не первым в тексте Послания 2020 года, при том, что такому важнейшему вопросу, как принятие новой конституции либо внесение широкомасштабных изменений в действующую, можно было посвятить вообще отдельное Послание.

В качестве основных причин (целей) необходимости проведения конституционной реформы Президент РФ В.Путин фактически выделил следующие:

• необходимо обеспечить гармонию сильной державы и благополучия людей как основу будущего России, поскольку – «надежная безопасность создает основу для прогрессивного, мирного развития России, позволяет нам сделать гораздо больше для решения самых насущных внутренних вопросов, сосредоточиться на экономическом, социальном росте всех наших регионов в интересах людей»;
• достижение вышеуказанной гармонии («движение к этой цели») возможно только при активном участии общества, граждан и напряженной результативной работе всех ветвей и уровней власти;
• для активизации деятельности всех ветвей и уровней власти требуется дальнейшее развитие их потенциала [4].

Кроме того, Президент РФ В.Путин также отметил следующее:

• Основной закон Российской Федерации был принят более четверти века назад;
• В.Путин полностью согласен «с теми», кто придерживается критической оценки в отношении выбранного прежним руководством государства временем (историческим моментом) для принятия российской конституции в 1993 г., а именно «в условиях тяжелого внутриполитического кризиса» (в таких условиях, по сути, нельзя было принимать Конституцию РФ - в определенной степени «продавливать» и навязывать её гражданам и обществу). Однако в настоящий момент в жизни российского общества и государства отсутствуют крайние негативные проявления («…у нас теперь нет ни вооруженного противостояния в столице, ни очага международного терроризма на Северном Кавказе, … стабилизировалась ситуация в экономике и социальной сфере»);
• сегодня ряд политических общественных объединений ставят вопрос о принятии новой Конституции (какие именно это политические общественные объединения озвучено не было).

Предложенные Президентом РФ В.Путиным ряд конституционных поправок относились и к полномочиям Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума), и в первую очередь по предоставлению ей полномочий по формированию Правительства РФ, за исключением так называемого «силового блока» и внешнеполитического ведомства (Министерство иностранных дел РФ). По мнению Президента РФ, в настоящее время это стало возможным в связи с тем, что «российское общество становится более зрелым, ответственным, требовательным. Основные политические силы страны, несмотря на всю разницу подходов к решению стоящих перед нами задач, выступают с патриотических позиций, отражают интересы своих сторонников и избирателей» [4].

Общая суть конституционных поправок в отношении полномочий Государственной Думы ФС РФ по формированию Правительства РФ сводится к тому, что утверждение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а затем, по его представлению, всех вице-премьеров и федеральных министров становится прерогативой нижней палаты российского парламента. При этом Президент РФ будет обязан назначить утвержденных Государственной Думой лиц на должность, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, а также всех вице-премьеров и федеральных министров (повторимся – за исключением руководителей «силового блока» и внешнеполитического ведомства). Так было провозглашено в самом Послании. Забегая несколько вперед отметим, что в тексте новой редакции Конституции РФ вышеуказанное предложение было оформлено в мягко говоря несколько иную правовую норму, а именно – кандидатуру Председателя Правительства РФ на утверждение депутатами Государственной Думы вносит сам Президент РФ.

Предполагаемые (ожидаемые) политические последствия таких изменений также были обозначены Президентом РФ В.Путиным – «…взять большую ответственность за формирование Правительства, это значит, взять на себя и большую ответственность за ту политику, которую это Правительство проводит» [4].

Кроме того, В.Путин отметил, что парламентский механизм формирования федерального российского правительства «повысит роль и значение парламента страны, роль и значение Государственной Думы, парламентских партий, самостоятельность и ответственность Председателя Правительства и всех членов кабинета, сделает более эффективным, содержательным взаимодействие между представительной и исполнительной ветвями власти» [4].

Однако, одновременно с этим, Президент РФ В.Путин фактически определил (установил) рамки полномочий не только Государственной Думы, но и в определенной степени практически всех других ветвей власти. Причем это было сделано в форме выражения основополагающего постулата, можно сказать общефилософского подхода нынешнего руководства государства к пониманию сущности механизма властвования в России. В.Путин заявил буквально следующее – «… хочу подчеркнуть следующее, … наша страна с ее огромной территорией, сложным национально-территориальным устройством, многообразием культурно-исторических традиций не может нормально развиваться, я скажу больше, просто существовать стабильно в форме парламентской республики. Россия должна оставаться сильной президентской республикой (здесь и далее выделено мною – В.Подгорный). Поэтому за президентом, безусловно, должно сохраняться право определять задачи и приоритеты деятельности Правительства, как и право отстранять от должности Председателя Правительства, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия. Также за президентом должно оставаться прямое руководство Вооруженными Силами и всей правоохранительной системой. Но и в этом случае считаю необходимым сделать еще один шаг для обеспечения большего баланса между ветвями власти» [4].

Предложенные Президентом РФ в Послании 2020 г. поправки в Конституцию РФ в том числе и в отношении правомочий Государственной Думы по формированию Правительства РФ были оформлены Законом РФ о «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2], которые вступили в силу после общероссийского голосования по конституционным поправкам, проводившегося 25 июня-1 июля 2020 года.

Так, теперь статья 83 Конституции РФ предусматривает, что Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, кандидатура которого утверждена Государственной Думой по представлению Президента РФ [1] (ранее Государственная Дума давала согласие по предложенной Президентом РФ кандидатуре премьера).

Новая редакция статьи 103 Конституции РФ предусматривает, что к ведению Государственной Думы относится, в том числе, утверждение по представлению Президента РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ и утверждение по представлению Председателя Правительства РФ кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров [1] (за исключением федеральных министров «силового блока» и внешнеполитического ведомств).

Наконец, новая редакция статьи 111 Конституции РФ устанавливает положение о том, что Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой [1], при этом представление по кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится в Государственную Думу Президентом РФ при следующих обстоятельствах:

• не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;
• после отставки Правительства РФ либо после отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ Государственной Думой;
• освобождения Президентом РФ от должности либо отставки Председателя Правительства РФ.

Таким образом, право на выдвижение кандидатуры Председателя Правительства РФ самой Государственной Думой (думскими фракциями, определенным числом депутатов) новая редакция Конституции РФ не предусматривает.

Кроме того, новая редакция статьи 112 Конституции РФ предусматривает, что Председатель Правительства РФ представляет Государственной Думе на утверждение кандидатуры заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, которые должны быть утверждены Государственной Думой, после чего они назначаются на должность Президентом РФ. При этом Президент РФ не вправе отказать в назначении на должность указанных должностных лиц [1].

В тоже время, новая редакция статей 111 и 112 Конституции РФ содержит положения о том, что и Председатель Правительства РФ, и его заместители, а также федеральные министры могут быть назначены на должность Президентом РФ и без их утверждения Государственной Думой – после их трехкратного отклонения в нижней палате парламента [1].

Перейдём к политическому анализу причин и последствий конституционной реформы 2020 года.

Достаточно немалое количество политических оценок сводится к тому, что главная суть проведенной конституционной реформы 2020 года – это так называемое «обнуление» президентских сроков конкретно для одного человека – В.В. Путина: теперь он может занимать пост Президента РФ до 2036 г., когда ему будет почти 84 года [10, 11, 14, 16, 17]. В данной работе мы не будем затрагивать этот аспект поскольку он требует отдельного и достаточно серьезного анализа. Представляется, что ближайшее будущее покажет насколько обоснованы оценки о том, что достижение «обнуления» президентских сроков конкретно для В.В.Путина и было главной целью конституционной реформы 2020 года. В настоящем исследовании мы остановимся только на изучении влияния этой реформы на будущее развитие партийной системы в России.

Анализ содержания ежегодного Посланием Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 года в части обоснования проведения конституционной реформы показывает, что действующее руководство государства в целом достаточно критически оценивает и саму Конституцию РФ 1993 года и то, каким способом она принималась, и именно по сути в неприемлемых условиях, при отсутствии гражданского и политического согласия и консенсуса. Эти обстоятельства заложили в фундамент Основного закона системный фактор её ущербности и рано или поздно необходимо будет принимать либо полностью новую конституцию с учетом того, что её основные положения, изложенные в главе 1 и 2 не могут быть изменены как-либо иначе либо периодически вносить дополнения в другие главы, изменение которых не требует разработки и принятия новой конституции.

Пока предпочтение отдано второму варианту, т.е. внесению поправок в действующий Основной закон, тем более что определенная юридическая казуистика позволяет фактически подменять смысл отдельных положений, изложенных в главе 1 и 2 Конституции РФ 1993 г., формально не изменяя их содержания (например, в части фактической отмены принципа приоритета общепризнанных норм и принципов международного права). В этой же связи о предпочтении варианта внесения поправок свидетельствует и то, что по мнению Президента РФ В.Путина «потенциал Конституции 1993 года далеко не исчерпан, а фундаментальные основы конституционного строя, права и свободы человека, надеюсь, еще многие десятилетия будут оставаться прочной ценностной базой для российского общества» [4].

Следующий интересный момент, отраженный в ежегодном Послании это то, что на правящую элиту, по-видимому, оказывается определенное политическое давление в целях принятия новой российской конституции. Признание этого уже своего рода политическая сенсация и власть фактически пошла на уступки – пока не в разработке и принятии нового Основного закона, а в форме конституционной реформы.

Кто именно стоит за этими «лоббистами» новой конституции обозначено не было. Например, представители КПРФ всегда критически относились к Конституции РФ 1993 г. и требовали принятия нового Основного закона. Но, представляется, что в данном случае В.Путин имел ввиду совсем не КПРФ и вообще не какие-либо общественные политические движения. Вероятнее всего предложения (требования?) о необходимости принятия новой конституции исходят от определенной части самой правящей элиты, в том числе и в связи с решением проблемы «транзита» власти, поскольку рано или поздно В.Путина на посту Президента РФ сменить кто-то другой и эта смена не будет иметь характер «временного перерыва» 2008-2012 гг. Если это предположение обосновано, то в ближайшем будущем (всё предстоящее десятилетие) достижение политической стабильности будет маловероятным и Россию ожидают новые значительные изменения.

Оценивая характер внесенных в Конституции РФ 1993 г. поправок в части полномочий Государственной Думы по формированию Правительства РФ необходимо признать, что они имеет явно половинчатый, неполный характер и по сути не отвечают духу принципов, провозглашенных в Послании о «повышении роли и значения парламента страны, роли и значения Государственной Думы, парламентских партий … с учетом зрелости наших основных политических, партийных объединений, авторитета гражданского общества».

Так, правленая Конституция 1993 г. не была дополнена нормой о том, что перед вновь избранной Государственной Думой правительство слагает свои полномочия либо вновь избранная нижняя палата российского парламента обязана рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ. Представляется, что изменения в Основной закон должны были включать как минимум последнее правомочие (рассмотрение вопроса о доверии правительству) для вновь избранной Государственной Думой. Это вполне логично и обеспечивало бы реализацию правомочия нижней палаты российского парламента по формированию Правительства РФ, а также провозглашенную в Послании 2020 года цель «повысить роль и значение парламента страны, роль и значение Государственной Думы, парламентских партий». Это тем более будет важным и актуальным в случае, когда в результате выборов в Государственную Думу изменится расклад политических сил в нижней палате парламента, произойдет смена лидирующих позиций между парламентскими партиями, возникнет новое парламентское большинство в результате победы тех или иных политических партий либо партийных блоков.

Новая редакция Конституции РФ, как и первоначальная, содержит положение о том, что к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ. Однако, представляется, что в свете провозглашенного принципа наделения Государственной Думы правомочиями по формированию правительства обязательность рассмотрения вопроса о доверии Правительству РФ вновь избранной Государственной Думой в полной мере соответствовала бы провозглашенным в Послании 2020 года принципам повышения статуса нижней палаты парламента. В настоящее же время получается так, что независимо от того, какие партийно-политические силы пришли в парламент в результате выборов никакого влияния на формирование правительства они иметь не будут, даже если они в большинстве, поскольку новое правительство формируется только при вступлении в должность Президента РФ либо отставке Правительства РФ.

Также не отвечает вышеуказанному принципу и конституционное положение о том, что кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ выдвигает только один Президент РФ. Было бы вполне логичным предоставить такое право также и депутатским партийным фракциям и определенному числу депутатов, например, не менее 150 депутатам.

Кроме того, выше уже отмечалось, что правленая Конституция РФ содержит положения о том, что и Председатель Правительства РФ, и его заместители, а также федеральные министры могут быть назначены на должность Президентом РФ и без их утверждения Государственной Думой.

Таким образом, конституционная реформа 2020 г. мягко говоря не в полной мере решает задачу по наделению Государственной Думы полномочиями по формированию Правительства РФ, а новые конституционные поправки в этой части - это своего рода очень осторожная реформа с явными элементами политического эксперимента.

А теперь перейдем непосредственно к аналитическим выводам по поводу того, как конституционная реформа 2020 г. в части наделения Государственной Думы полномочиями по формированию Правительства РФ может повлиять на дальнейшее развитие партийной системы в России.

В данном исследовании мы выдвигаем гипотезу о том, что конституционная реформа 2020 г. будет способствовать активизации партийно-политической деятельности в стране на ближайшую перспективу. Причем эта активизация будет идти не только естественным путем «снизу», в результате инициативной политической деятельности самих партий, со стороны самих общественных политических движений, но и «сверху», организуемая политтехнологами от власти, как это бывало уже не раз в современной российской общественно-политической жизни.

Стимул для активизации партийно-политической деятельности вполне очевиден. Хотят ли авторы конституционной реформы или нет, но в случае, когда в результате выборов в Государственную Думу большинство мест в парламенте получат оппозиционные политические силы, с этим неизбежно придется считаться. Это особенно будет неминуемым, если в ходе избирательной компании и самих выборов граждане выразят явное недоверие провластным политическим партиям и их политической программе (курсу), если избиратели, в том числе и своей активностью (большая явка на выборах и другое), продемонстрируют исключительную поддержку оппозиционным или новым политическим силам (в последнем случае это может быть и результатом деятельности политтехнологов от власти). Игнорировать участие такой (вновь избранной) Государственной Думы в реальном формировании состава правительства будет практически невозможным и в определенной мере может подорвать социально-политическую стабильность в обществе, вызвать активное и массовое возмущение граждан.

Еще один фактор, который будет способствовать возможному повышению роли Государственной Думы в реальном формировании Правительства РФ это уже сложившаяся политическая традиция определенной организации деятельности и внутреннего устройства нижней палаты российского парламента по партийному принципу. Как правило, все вновь избранные депутаты «самоорганизуются» в депутатские объединения - во фракции и депутатские группы, а само такое объединение происходит по партийному принципу, т.е. основой объединения во фракции или группы является принадлежность к той или иной политической партии. Так, на протяжении нескольких последних созывов в Государственной Думе формируются четыре партийные фракции депутатов - Единой России, КПРФ, ЛДПР и Справедливой России (ранее партия Родина). Смена партийного лидерства в Государственной Думе без отражения этой новой политической реальности в формировании правительства может фактически заблокировать законодательную деятельность парламента в части принятий законодательных актов, инициатором которых будет выступать Правительство РФ, как это уже имело место в 90 гг. прошлого века, когда большинство в Государственной Думе имели оппозиционные политические силы (1 и 2 созыв).

Наконец, нельзя не учитывать тот фактор, что предстоящая практическая реализация конституционной реформы 2020 года и в первую очередь в части наделения Государственной Думы полномочиями по формированию Правительства РФ будет проходить в условиях «перманентного ожидания» реальной смены персоны лидера правящей элиты – В.В.Путина, являющегося бесспорно недосягаемым лидером государства и политической жизни страны в целом («транзит власти»), и не важно, когда это произойдёт – в 2024, в 2036 году или в другое время. Представляется, что в этой ситуации любой потенциальный кандидат на пост лидера российского государства, в том числе и в целях формирования и расширения своей базы политической поддержки, будет в то или иной мере выказывать готовность к политическому взаимодействию и сотрудничеству с различными политическими силами, которые легитимно присутствуют в парламенте, проявлять лояльность в вопросе формирования определенного баланса доступа к власти с их стороны.

Несомненно, что вышеуказанный фактор уже стал политической реальностью. В подтверждение этого тезиса сошлемся на отставку Правительства РФ во главе с Д.А.Медведевым, который одновременно занимает пост Председателя Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ». И то, что отставка правительства состоялась 15 января 2020 года сразу же после оглашения Послания Президента Федеральному Собранию не просто символично (и уж тем более не «простое» совпадение), а выступает своеобразным стартом новой политической ситуации, которая по своей значимости не уступает событиям начала и конца 90 гг. прошлого века в России. В этой же связи немаловажным индикатором дальнейшего развития политической ситуации, а также оценки реализма и эффективности внесенных в 2020 г. в Конституцию РФ поправок будут иметь предстоящие выборы в Государственную Думу в сентябре 2021 г.

Кроме того, нельзя исключать и того, что в ближайшей перспективе (до 2030 года) российская конституция может быть подвергнута новым изменениям, и в первую очередь для обеспечения большего баланса между ветвями власти, как цели, обозначенная в Послании 2020 года, но так пока и не достигнутого до приемлемого уровня.

Подводя итоги отметим, что конституционная реформа 2020 г. – одно из важнейших общественно-политических событий современной России по своей значимости. Не менее значительными будут последствия практической реализации внесенных поправок, в том числе в отношении положений о наделении Государственной Думы полномочиями по формированию Правительства РФ.

Нам представляется, что независимо от того, каковы цели и ожидания авторов конституционной реформы по исследуемому вопросу, независимо от того, для практической реализации или декларативно введены поправки об изменении полномочий Государственной Думы по формированию Правительства РФ, реформа 2020 г. будет способствовать активизации партийно-политической деятельности в стране в ближайшую перспективу. При этом сама эта активизация будет идти не только естественным путем «снизу», но и «сверху», организуемая политтехнологами от власти. В этой связи новые конституционные поправки – как в целом, так и рамках исследуемого вопроса, могут быть охарактеризованы как очень осторожная реформа, с явными элементами политического эксперимента, поэтому нельзя исключать и того, что в ближайшей перспективе российская конституция может быть подвергнута новым изменениям.

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) – [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 20.11.2020).
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». – [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 20.11.2020).
3. Указ Президента РФ от 03.07.2020 № 445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками». – [Электронный ресурс]. Официальный интернет-портал правовой информации. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru. (Дата обращения: 20.11.2020).
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Российская газета, № 7, 16.01.2020, Парламентская газета, № 2, 17-23.01.2020
5. Авакьян С.А. Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания. // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. 2020. № 3. С. 9-17.
6. Бабурин С.Н. О духовности целей и социальности задач российской конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право, 2020, № 4, С.3-12.
7. Баринов Э.Э. Конституционная реформа – 2020: особенности процедуры и юридической техники. // Конституционное и муниципальное прав, 2020, № 6, С. 5-14.
8. Безруков А.В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России. // Конституционное и муниципальное прав, 2020, № 8, С. 4-11.
9. Верещагин А.Н., Румак В.Б. На пороге конституционной реформы // Закон, 2020, № 1, С. 27-33.
10. Дахин А.В. Поправки в Конституции 2020: об обнулении президентских сроков. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://strategy.government-nnov.ru/ru-RU/longread/zeroconstitution2020. (Дата обращения: 20.12.2020).
11. Денисенко К., Скоробогатый П. Спецоперация «Конституция»: не бойтесь своих желаний. Интернет-журнал Эксперт № 12 (1156), 16-22 марта 2020. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://expert.ru/expert/2020/12/spetsoperatsiya-konstitutsiya_-ne-bojtes-svoih-zhelanij/. (Дата обращения: 21.12.2020).
12. Залоило М.В. Законность и целесообразность в обществе постмодерна: пересмотр сложившейся классической модели // Журнал российского права, 2020, № 6, С. 12-19.
13. Комарова В.В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права, № 8, август 2020 г., С. 22-31.
14. Кынев А.В. Обнуление надежд: недолгая история российской конституционной реформы. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.forbes.ru/obshchestvo/395099-obnulenie-nadezhd-nedolgaya-istoriya-rossiyskoy-konstit. (Дата обращения: 22.12.2020).
15. Нечкин А.В. Политическая конъюнктурность конституционных реформ в России и других государствах СНГ: прошлое, настоящее и будущее // Российское право: образование, практика, наука, № 1, январь-февраль 2020 г., С. 67-78.
16. Осин Р.С. – член Идеологической Комиссии ЦК РКРП-КПСС, кандидат философских наук. Конституционная реформа: цели и основные положения. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.rotfront.su/konstitutsionnaya-reforma-tseli-i-osnov/. (Дата обращения: 23.12.2020).
17. Тамаев Р.В. Обнуление президентских сроков, или Законом властвовать возможно! // Партикулярный amicus curiae к предстоящему заключению КС РФ касательно ч.3.1 ст. 81 Конституции РФ. [Электронный ресурс].- Режим доступа:https://zakon.ru/blog/2020/03/11/obnulenie_prezidentskih_srokov_ili_zakonom_vlastvovat_vozmozhno__partikulyarnyj_amicus_curiae_k_pred. (Дата обращения: 23.12.2020).
18. Теплова Д.О. Конституционная реформа 2020: некоторые аспекты постфактум // Образование и право, № 6, июнь 2020 г., с. 65-72.
19. Хабриева Т., Румянцев О., Краснов М., Юмашев Ю., Медушевский А., Белов С., Тай Ю., Манжосов С. Обнуление и дух Конституции. // Закон, 2020, № 3, С.7-18.
20. Черепанов В.А. О необходимости и целесообразности конституционных изменений // Российская юстиция, 2020, № 8, С.6-11.