Совершенствование механизмов информационного обмена Минфина и его подведомственных учреждений

На фоне быстрого развития экономики, повсеместного внедрения новейших технологий, встал вопрос дальнейшего внедрения автоматической системы электронного документооборота в целях информационного взаимодействия органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, а также их подведомственных учреждений.

Уже в настоящее время электронный документооборот упрочил свои позиции как оперативное и универсальное средство информационного обмена между ведомствами.

Так, например, по итогам 2020 года только в налоговых органах объем документов в системе электронного документооборота составляет до 300 тысяч единиц. Но немаловажную роль в таком объеме сыграло введение ограничительных мер по борьбе с новой коронавирусной инфекцией (Covid-19) [12].

В основе правового регулирования электронного документооборота лежит Федеральный закон от 06 апреля 2011г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи», а именно статья 6 указанного закона, согласно которой установлено тождество между документами, представленными на бумажном носителе и подписанными собственноручно, и документами, подписанными электронной подписью. С учетом того, что автоматическая система электронного документооборота предполагает применение усиленной квалифицированной электронной подписи, то допустимо утверждать, что бумажный документооборот и электронный являются равнозначными [1].

Действительно, создается презумпция обоих вариантов обмена документами, за исключением случаев, когда федеральным законом или иным нормативным правовым актом предусмотрено создание документа лишь на бумажном носителе, а также когда подписание электронного документа осуществляется простой электронной подписью.

В Министерстве финансов Российской Федерации практика электронного документооборота насчитывает более десяти лет. Еще в письме ведомства от 25 сентября 2009г. № 02-06-00/4581 речь шла о приоритетном использовании электронных документов в системе электронного документооборота Федерального казначейства [5].

Результаты применения электронного документооборота в подразделениях и подведомственных организациях Министерства финансов Российской Федерации выражены в следующих аспектах:

• упорядоченность делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, что исключает возможность задвоения регистрации как входящей, так и исходящей корреспонденции;
• прозрачность работы федеральных органов исполнительной власти, поскольку система электронного документооборота позволяет в любое время обратиться за информацией о статусе документа;
• возможность планирования работы с документами, что повышает эффективность служебной деятельности;
• оперативность, поскольку электронный документооборот позволяет в более короткие сроки в сравнении с бумажным носителем отыскать тот или иной документ;
• экономия ресурсов при применении электронного документооборота означает сокращение расходов на машинописную бумагу.

Переход на электронное взаимодействие между подразделениями Министерства финансов и подведомственными учреждениями предусмотрен паспортом Федерального проекта «Цифровое государственное управление». Указанный Федеральный проект предполагает максимально полную цифровизацию процессов в области финансового учета, налогового администрирования и межведомственной переписки по вопросам реализации служебной деятельности.

Во исполнение программных задач распоряжение Федеральной налоговой службы от 19 декабря 2019г. утвержден План мероприятий ведомства по расширению электронного документооборота на 2020-2022 годы [3].

Планом предусматривается наращивание практики электронного межведомственного взаимодействия, централизация системы электронного документооборота, вовлечение в электронный документооборот структурных подразделений, находящихся в подчинении Министерства финансов Российской Федерации, развитие электронных систем по типу «Личный кабинет налогоплательщика».

Вместе с тем, принимая во внимание безусловные преимущества электронных документов, следует иметь в виду существующие проблемы их применения на практике.

Основной проблемой применения электронного документооборота для его участников является то, что, во-первых, сертификат ключа принадлежит именно подписанту и, во-вторых, сама по себе подпись проставлена именно подписантом.

Первый риск имеет место вследствие недостаточной квалицированной идентификации подписанта в удостоверяющем центре при получении подписи. Однако применительно к подразделениям Министерства финансов Российской Федерации такой риск практически полностью исключен, поскольку сертификаты подписи данного федерального органа подтверждаются в удостоверяющем центре в присутствии самого подписанта.

Второй риск связан с несанкционированным использованием электронной цифровой подписи вне ведения самого подписанта. На практике данный случай является трудно доказуемым в силу того, что электронная цифровая подпись, изготовленная для руководителя, применяется конкретным числом должностных лиц подразделения Министерства финансов Российской Федерации.

Как правило, электронная цифровая подпись используется главным бухгалтером, специалистом по закупкам (в том случае, когда на него не возложена функция контрактного управляющего), а также специалистами, уполномоченными на отправку электронной корреспонденции (обычно осуществляют полномочия в приемной руководителя).

Равным образом передаваемая по каналам электронной связи информация не отвечает критериям конфиденциальности в том случае, когда усиленная электронная цифровая подпись убывает из владения подписанта (утрачивается), а также вовремя не вносятся удостоверяющим центром соответствующие изменения в данные об электронной цифровой подписи.

В целом, перечисленные проблемы признаются основными при использовании электронного документооборота. За скобками при этом остаются проблемы технического характера, например, соответствующее техническое и программное обеспечение.

Наряду с этим в процессе осуществления электронного документооборота возникают проблемы хранения электронных документов в силу того, что срок их хранения ограничен сроком действия сертификата ключа проверки электронной цифровой подписи.

Иначе говоря, по истечении срока действия сертификата ключа, который выдается удостоверяющим центром на срок до одного года, электронный документ не проходит проверку подписи и, соответственно, утрачивает юридическую силу.

В настоящее время на законодательном уровне не закрепляется положение о сохранении юридической силы документа после истечения срока действия сертификата ключа электронной цифровой подписи.

В практике электронного документооборота в подразделениях Министерства финансов Российской Федерации нашли распространение случаи, когда налогоплательщиком-юридическим лицом подается декларация, подписанная усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя, срок действия ключа которого истекает или владелец которого теряет полномочия руководителя. Впоследствии на момент проверки декларации подпись не идентифицируется, соответственно, документ не имеет юридической силы. При таких обстоятельствах декларация считается поданной с истечением срока, установленного для такой подачи федеральным законом.

Еще одним препятствием на пути к повышению эффективности использования электронного документооборота в подразделениях и подведомственных учреждениях Министерства финансов Российской Федерации является вопрос разграничения оригинала и подлинника электронного документа.

Законодателем такое разграничение не устанавливается, что на практике приводит к неоднозначному подходу.

Так, например, налоговыми органами отклоняется заверенная копия электронного документа с мотивировкой невозможности проверки ее уникальности путем применения электронного ключа. В то же время Федеральное казначейство допускает применение копий электронных документов, поскольку возникает в данном случае презумпция ее обязательной проверки.

Спорный подход о тождественности оригинала электронного документа и его копии содержится в научной литературе.

Как указывает М.А. Соколова, одни авторы считают, что подлинником является только первый экземпляр электронного документа (то есть составленный на конкретном компьютере), другие убеждены, что у электронного документа не может быть копии (неважно, копировался данный файл с ранее созданного или создавался изначально) [11, с. 24].

Представляется, что первая точка зрения вряд ли приживется, хотя бы потому, что проверка подлинности электронного документа слишком обременительна. Вторая позиция достаточно распространена и логична, но, тем не менее, несколько упрощает ситуацию.

Идентичность копии и оригинала, то есть создание неограниченного количества экземпляров электронного документа, применима к электронному документу только в ситуации подписания электронного документа квалифицированной электронной подписью и только до тех пор, пока и электронный документ, и подпись сосуществуют вместе и нет необходимости после длительного хранения в конвертации электронного документа в другой формат для обеспечения его воспроизводства новыми техническими средствами.

В случае с документами на бумажном носителе, сложности в регулировании вопроса копии и оригинала не возникает вследствие наличия конкретного правового регулирования и законодательно закрепленного определения – надлежащим образом заверенная копия.

Таким образом, учитывая уникальные возможности, предоставляемые системой электронного документооборота, нельзя не принимать во внимание комплексные правовые недоработки в сфере регулирования соответствующих вопросов, создающие препятствия эффективной работы Министерства финансов Российской Федерации и его подведомственных организаций.

В частности, речь идет об обеспечении дополнительной безопасности от несанкционированного использования подписи третьими лицами. Полагаем, в данном случае вопрос находится в компетенции технических специалистов удостоверяющих центров.

Также проблема периода хранения электронного документа, равного периоду действия ключа электронной цифровой подписи. На практике не стоило бы связывать оба данных периода по аналогии с документами на бумажном носителе. Для этого требуется внесение изменений в действующее законодательство, согласно которым срок хранения электронного документа устанавливается бессрочно.

Равным образом разрешению подлежит проблема установления тождественности копии и оригинала электронного документа. Разрешение данной проблемы видится в возможности создания нескольких идентичных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью.

Несмотря на возникающие проблемы применения электронного документооборота, такой вид взаимодействия не утрачивает своих перспектив.

1. Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 15. – Ст. 2036.
2. Об электронной подписи: Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ (в ред. от 24.02.2021) // Собрание законодательства РФ. – 2011. – 15. – Ст. 2036.
3. Об утверждении Плана мероприятий Федеральной налоговой службы по расширению электронного документооборота на 2020 - 2022 годы: распоряжение ФНС России от 19.12.2019 № 381@ (в ред. от 16.04.2020) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
4. Цифровое государственное управление: паспорт федерального проекта (утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
5. О приоритетном использовании электронных документов в системе электронного документооборота Федерального казначейства: письмо Министерства финансов Российской Федерации от 25.09.2009 № 02-06-00/4581 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
6. Бородин М.В. О терминах и принципах в сфере электронного документооборота // Актуальные проблемы российского права / М.В. Бородин. – 2016. – № 2. – С. 102-109.
7. Волчинская Е.К. Электронный документооборот: проблемы хранения / Е.К. Волчинская // Информационное право. – 2017. – № 1. – С. 4-12.
8. Кирилловых А.А. Законодательство об электронных документах и их архивах: проблемы становления и перспективы развития / А.А. Кирилловых // Законодательство и экономика. – 2015. – № 11. – С. 23-36.
9. Кузнецов С.Л. Организация архива электронных документов. Практические аспекты и перспективы / С.Л. Кузнецов // Жилищное право. – 2016. – № 3. – С. 97-111.
10. Савельев А.И. Электронная коммерция в России и за рубежом: правовое регулирование. 2-е изд. / А.И. Савельев – М.: Статут, 2016. – 640 с.
11. Соколова М.А. Дефекты юридических документов: Монография / М.А. Соколова. – М.: Юриспруденция, 2016. – 160 с.
12. Обмен электронными документами: частые вопросы бухгалтеров. URL: https://www.synerdocs.ru/4647118.aspx (дата обращения: 01.03.2021).