К вопросу о предмете и пределах прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране и использовании недр в Российской Федерации

Стоит сказать, что охрана и рациональное использование природных ресурсов является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3.1. приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» строго указано, что органам прокуратуры с учетом экологической обстановки необходимо обеспечить эффективный надзор за исполнением законов об охране и рациональном использовании недр [3].

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране и использовании недр является неотъемлемой составляющей предмета так называемого «общего надзора» (надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением требований законов и соответствием законам правовых актов).

Анализом положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлено, что предмет «общего надзора» содержится в ст.ст. 9.1, 21, 26 названного федерального закона и включает в себя следующее:

• соблюдение Конституции РФ и исполнение требований законов, действующих на территории Российской Федерации, органами государственной власти федерального и регионального уровней (представительные и исполнительные органы), органами местного самоуправления (муниципальные советы, местные администрации, контрольно-счетные органы), органами контроля федерального и регионального значения, организациями различных организационно-правовых форм в соответствии с гражданским законодательством, их должностными лицами;
• соответствие требованиям законов правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными в вышеуказанных статьях Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее- Закона о прокуратуре);
• соблюдение прав и свобод человека и гражданина вышеуказанными органами и их должностными лицами [2].

Несомненно, положения ст. 26 Закона о прокуратуре непосредственно связаны с предметом надзорной деятельности за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

При этом соблюдением прав и свобод человека и гражданина занимает особое место в сфере прокурорской деятельности и является самостоятельным направлением общенадзорной функции органов прокуратуры, что свидетельствует о его значимости.

Определение предмета прокурорского надзора имеет большое значение для разработки методических рекомендаций, направленных на упрощение процесса организации и проведения проверочных мероприятий в сфере охраны и использования недр.

При этом именно предмет прокурорского надзора является характерным признаком, отличающим его от иных функций и смежных направлений деятельности органов прокуратуры, который конкретизируется в зависимости от специфики задач и сферы законодательства, являющейся объектом пристального внимания прокуроров.

До настоящего времени остается нерешенным вопрос о возможности принятия мер прокурорского реагирования в отношении физического лица, осуществляющего добычу полезных ископаемых без лицензии. Так, федеральным законодательством органы прокуратуры не наделены полномочиями по осуществлению надзора за деятельностью физических лиц.

Однако самым распространенным нарушением в сфере охраны и использования недр является незаконная добыча полезных ископаемых юридическими и физическими лицами без соответствующей лицензии.

В силу несовершенства объекта прокурорского надзора в сфере охраны и использования недр в случае выявления нарушений законодательства о недрах в деятельности физического лица органы прокуратуры ограничены в возможностях проведения проверки и направления соответствующих материалов в контролирующие органы для решения вопроса о привлечении физического лица к административной ответственности.

С учетом изложенного, решение указанной проблемы видится в расширении объекта прокурорского надзора в сфере охраны и использования недр и включения в него физических лиц, за деятельностью которых органы прокуратуры вправе осуществлять надзор.

Также Закон о прокуратуре не определил пределы рассматриваемого направления деятельности прокурора.

Прежде всего, пределы прокурорской деятельности, независимо от ее направления, устанавливают определенные границы, а также позволяют разграничивать функциональные возможности прокуратуры с возможностями иных органов, с целью исключения потенциальной подмены их компетенций.

Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране и использовании недр производны от пределов «общего надзора». Принимая их за основу, рассмотрим содержание пределов исследуемого направления надзора:

1. В соответствии со ст.ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, органы прокуратуры при осуществлении надзорной функции не вправе подменять другие контролирующие органы и вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. В рамках надзора органов прокуратуры за исполнением законов об охране и использовании недр на первый план выходит возможность осуществления прокуратурой проверочных мероприятий в области, относящейся к компетенции контрольных (или иных надзорных) органов. От уполномоченных органов государственной власти, осуществляющих контроль (надзор) в сфере вопросов охраны и использования недр в Российской Федерации, требуется поддержание высокой эффективности осуществлений своих полномочий.

Так, выявляются многочисленные факты нарушений законодательства в сфере охраны и использования недр [5], являющиеся следствием неисполнения либо ненадлежащего исполнения функций контроля, принадлежащим органам государственной власти, регулирующим правоотношения в указанной сфере.

2. Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», органам прокуратуры предписано исключить случаи возложения на органы контроля, а также организации и должностных лиц обязанностей по предоставлению в органы прокуратуры сведений, не имеющих отношения к предмету проверки никакого отношения, либо выходящих за ее пределы, а также статистических данных, которые законодательными актами не предусмотрены [4].
3. Основанием для проведения прокурорской проверки является информация о фактах нарушения закона, требующая принятия оперативных мер по восстановлению нарушенных прав граждан и юридических лиц. Вместе с тем, при осуществлении надзора за законностью правовых актов следует учитывать, что для проведения проверки не требуется наличие указанной информации, а должна быть организована постоянная работа по изучению принимаемых актов, вносимых в них поправок, и в случае обнаружения нарушений приниматься соответствующие меры реагирования.
4. Важной составляющей пределов надзора в сфере недропользования является требование невмешательстве при осуществлении надзорных мероприятий в вопросы эффективности и целесообразности деятельности хозяйствующих субъектов. Ключевым моментом является именно оценка законности тех или иных действий (бездействия), влекущих правовые последствия.

Так, в настоящее время предмет прокурорского надзора за соблюдением законодательства об охране и использовании недр можно определить как надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, соблюдением прав и свобод человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, за исполнением требований законов в сфере недропользования (Закон о недрах, Водный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ и другие), принятых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, лицами, осуществляющими использование и охрану недр (хозяйствующими субъектами, а также органами власти и управления и их должностными лицами), а также соответствие требованиям закона правовых актов, принимаемых данными субъектами.

Таким образом, сформулированные предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны и использования недр позволяют определять рассматриваемую деятельность как самостоятельное поднаправление (участок) прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства [1, с.25]. С одной стороны, рассмотренные вопросы формируют теоретические основы данной деятельности, с другой стороны, правоприменители смогут лучше понять ее сущность, а также осуществлять свои полномочия согласно известным предмету, пределам, целям и задачам.

1. Винокуров, А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры российской федерации: специальность 12.00.11 «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура» : автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук / Александр Юрьевич Винокуров ; Московский гуманитарный университет. – М., 2006. – С. 25.
2. О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 : с изм. и доп. на 30 дек. 2020 г. [Электронный ресурс] // СЗ РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4472.
3. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 01.04.2014 № 165 // Законность. – № 10. – 2014.
4. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина : приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 // Законность. – № 3. – 2008.
5. Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе организована и проведена проверка законности действий Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при выдаче ООО «Бурейский каменный карьер» горноотводного акта к лицензии на право пользования недрами. Проверкой установлено, что горноотводный акт был выдан по проектной документации, не согласованной с министерством природных ресурсов Амурской области, площадь предоставленного горного отвода не соответствовала указанной в лицензии площади участка недр, экземпляр решения об аннулировании горноотводного акта не был направлен в орган государственной власти субъекта Российской Федерации. По представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Гулягина Дальневосточное управление Ростехнадзора устранило нарушения законодательства о недрах //URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_dvfo (дата обращения: 10.11.2020).