Надзор за исполнением законов об охране и использовании недр является важным направлением прокурорского надзора и, безусловно, представляет собой один из самых сложных и ответственных сегментов деятельности органов прокуратуры, требующий высокого уровня теоретических знаний, наличия соответствующих навыков и профессионализма у оперативных работников.
Говоря об эффективности мер прокурорского реагирования в рассматриваемой сфере первостепенную роль играют поставленные перед прокурорами задачи, направленные на оперативное выявление и устранение нарушений закона, и проведение анализа состояния законности для дальнейшего планирования надзорной деятельности.
Результаты анкетирования, проведенного среди работников прокуратуры РФ (20 опрошенных лиц), демонстрируют, что около двух третей (14 человек) опрошенных лиц оценивают состояние законности в сфере охраны и использования недр как удовлетворительное, по мнению 2 респондентов, состояние законности в анализируемой сфере находится на относительно высоком уровне, при этом 4 респондента придерживается противоположной позиции, по их мнению, уровень законности продолжает оставаться низким.
Полагаем, прокурорам необходимо организовать работу таким образом, чтобы обеспечить своевременное предупреждение правонарушений, оперативное и полнообъемное выявление нарушений законности на соответствующих территориях, их устранение, а также восстановление нарушенных прав.
Понятие «эффективность» является достаточно сложным ввиду неоднозначности его трактовки, присутствия оценочного характера. В деятельности органов прокуратуры данное понятие выражает тот полный комплекс мер, которыми органы прокуратуры добиваются повышения уровня состояния законности, проявляющееся в выявленных и устраненных нарушениях, привлечённых лиц к юридической ответственности, в уменьшающемся количестве обращений граждан и контролирующих органов и т.п.
Итогами надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере охраны и использования недр должны быть результативные проверки, восстанавливающие нарушенное состояние в первоначальное положение, соответствующее требованиям закона.
В соответствии с анализом научной литературы [2, с.53-54], организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, эффективность проведенной прокурорской проверки исполнения законодательства об охране и использовании недр заключается в выявлении максимум из всех возможных и допущенных нарушений законов о недропользовании, установлении всех обстоятельства, способствующих нарушениям и повлекших последние, а также виновных должностных лиц. Должны быть оперативно применены соответствующие меры прокурорского реагирования, которые являются фундаментом для обеспечения реального возмещения причиненного ущерба, привлечения к ответственности виновных лиц, и предупреждения нарушений в будущем.
Проведенная проверка отражает эффективность принятых мер и в том случае, когда по ее завершении будет отмечено снижение нарушений законодательства о недрах, иначе говоря, наступит положительный результат. При этом принимая требуемые меры по ликвидации причин и условий выявленных нарушений, надзирающий прокурор должен стремиться к минимизации затраченного времени и средств процессуального воздействия.
Важно помнить, что все мероприятия и надзорные действия по устранению нарушений законодательства об охране и использовании недр должны быть максимально концентрированными и находиться на контроле прокурора до того как поставленная цель будет достигнута в полном объеме.
По нашему мнению, необходимо прийти к такому положительному итогу, когда в результате всех последующих надзорных мероприятий, на которые затрачены одинаковые «силы» (параметры), выявленных нарушений будет гораздо меньше.
Примерами положительных итогов прокурорских проверок в сфере охраны и использования недр могут служить следующие показатели: снижение количества нарушений, допускаемых контролирующими органами, юридическими лицами, занимающимися разработкой месторождений полезных ископаемых, горнодобывающими и иными организациями, а, следовательно, и улучшение качества их работы, предотвращение нанесения непоправимого ущерба недрам Российской Федерации; снижение количества обращений, поступающих в органы прокуратуры о возможных нарушениях рационального и комплексного использования недр, о самовольном использовании недр.
Необходимо также подчеркнуть, что спектр возможных нарушений, которые допускаются субъектами рассматриваемой сферы правоотношений, очень широк – сюда относится не только нарушение законов о недрах, но и об охране окружающей природной среды, атмосферного воздуха, животного мира, водного, земельного, лесного законодательства. Это становится неизбежным из-за подчас огромного влияния деятельности по разработке и добыче полезных ископаемых на окружающую природную экосистему, что также является следствием игнорирования в целях экономии пользователями недр мер по предупреждению и минимизации нанесения вреда флоре и фауне.
В этой связи также обращают на себя внимание факты несогласованности действий контролирующих органов, вскрывающиеся при прокурорских проверках. В частности, информация о фактах нарушения законов, не относящихся к компетенции выявившего их органа, не перенаправляется (перенаправляется с нарушением срока) в иные уполномоченные или контролирующие органы. Анализируя прокурорскую практику в данной сфере, также можно выявить нарушения, характерные только для того или иного конкретного органа с присущими ему исключительными функциями.
К одному из критериев оценки эффективности деятельности прокурорского надзора в сфере охраны и использования недр относится статистическая отчетность по итогам определенного календарного периода.
При этом анализ статистической отчетности, материалов плановых и внеплановых проверок, судебной, административной практики, материалов СМИ, имеющихся по итогам надзорных мероприятий у прокуроров районов и городов – это, безусловно, основа для достижения положительного результата в идее формирования эффективного механизма предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в сфере охраны и использования недр.
Однако для наиболее объективной и всесторонней оценки эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране и использовании недр не следует забывать о показателях, формирующихся по результатам деятельности иных контрольных и правоохранительных органов, которые следует анализировать, сопоставлять между собой и использовать в прокурорской практике, при проведении проверок соблюдения федерального законодательства на территориях, где ведется разведка и разработка недр.
Вместе с тем необходимо учитывать, что по различным направлениям деятельности показатели качества будут отличаться в зависимости от специфики достигнутых результатов, например, для надзора за исполнением законов это будет доля выявленных правонарушений, имеющих высокую степень общественной опасности (административные правонарушения и преступления), количество удовлетворённых актов прокурорского реагирования [1, с.6].
Идея об универсальности того или иного подхода к оценке эффективности органов прокуратуры в сфере недропользования получает развитие лишь тогда, когда результаты надзорной деятельности коррелируются с реальным состоянием законности на поднадзорной территории, отражают уровень обеспечения прав граждан на благоприятные условия окружающей среды.
Подводя итог вышесказанному, в целях определения эффективности организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением законодательства об охране и использовании недр, следует в совокупности оценивать различные факторы, влияющие на ее показатели, которыми являются состояние законности на поднадзорной территории, складывающееся из количества выявленных нарушений закона, принятых мер, привлечённых к юридической ответственности виновных лиц и суммы, возмещенного ущерба (количественный показатель), реальное (фактическое) устранение нарушений, профилактическая работа по недопущению их совершения находят отражение в общественном мнении граждан о результатах работы органов прокуратуры (качественный показатель), а также результаты деятельности контролирующих, правоохранительных и судебных органов.
Кроме того, показатели деятельности прокуроров во всех основных отраслях надзора, а также эффективность реализации на практике иных функций надзорного ведомства, таких как координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, правовое просвещение и др. ввиду взаимозависимости являются залогом повышения качества и совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране и использовании недр.
