Место гражданских договоров в системе местного самоуправления

По общему правилу, предусмотренному ст. 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Также следует отметить, что существует возможность участия в гражданских отношениях от имени публично-правовых образований юридических лиц и граждан. Это возможно в случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению.

От имени муниципальных образований выступают органы местного самоуправления в рамках их компетенции. К ним относятся представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно-распорядительные органы) и другие органы. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в суде без доверенности вправе главы местной администрации и другие должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования [6].

Вопрос о правовом статусе органов местного самоуправления в договорных отношениях на протяжении долгого времени является одним из дискуссионных в юридической науке. При закреплении в п. 1 ст. 2 ГК РФ исчерпывающего перечня субъектов гражданских правоотношений законодатель не указывает органы местного самоуправления. В научной литературе отмечается, что органы местного самоуправления относятся к юридическим лицам, поскольку они в целом соответствуют определению юридического лица, данному в ст. 48 ГК РФ. Вместе с тем, указывая в ст. 50 ГК РФ исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридических лиц, законодатель также не включает в него органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления упоминаются только в ст. 125 ГК РФ, но не как самостоятельные участники гражданских правоотношений, а как представители муниципальных образований. Однако указанные органы однозначно отнесены к юридическим лицам иным нормативным правовым актом – Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. В соответствии с п. 2 ст. 41 указанного федерального закона органы местного самоуправления являются муниципальными казенными учреждениями. Кроме того, следует отметить, что на практике в большинстве случаев муниципальные органы власти и образуемые ими структурные подразделения в гражданском обороте выступают от своего имени, в то время как согласно п. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления участвуют в гражданских договорах от имени муниципальных образований. Такое явление образуется вследствие того, что ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления в качестве юридических лиц [1, с.225].

В отечественной науке традиционно выделяется два противоположных мнения относительно наделения органа местного самоуправления статусом юридического лица. Одни авторы категорично высказываются против признания за органами местного самоуправления статуса юридического лица, другие считают, что за указанными органами следует признавать статус юридического лица. В соответствии с первой точкой зрения, орган местного самоуправления может быть субъектом только публичного права, в частных отраслях права орган местного самоуправления является не самостоятельным субъектом, а составной частью другого субъекта – публично-правового образования, подобно тому, как органы юридического лица являются составной частью самого юридического лица. Все сделки, заключаемые органом местного самоуправления, являются сделками самого публично-правового образования. Кроме того, к органам местного самоуправления невозможно или затруднительно применить многие нормы о юридических лицах (о создании, реорганизации и ликвидации юридического лица, об учредительных документах, о праве оперативного управления). В соответствии с другой точкой зрения, органы местного самоуправления могут вступать в гражданско-правовые отношения как от имени публично-правового образования, так и от своего имени в роли учреждений. Иными словами, в случаях, когда орган местного самоуправления действует в рамках своей компетенции, установленной нормативными правовыми актами, исполняя публичные функции, участником гражданского правоотношения является само публично-правовое образование, а не государственный орган, на основании ст. 125 ГК РФ. Однако при хозяйственном обеспечении своей деятельности (например, при закупке канцелярских товаров) орган местного самоуправления «действует от своего имени в рамках конструкции учреждения». Разрешению указанной дискуссии способствовало бы признание органов местного самоуправления особым субъектом гражданских правоотношений, не являющимся юридическим лицом, но обладающим гражданскими правами и исполняющим гражданские обязанности, соответствующие видам его деятельности, указанным в учредительных документах. С этой целью необходимо дополнить главу 5 ГК РФ ст. 125.1, регламентирующей участие органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях [6].

Договорные правоотношения с участием муниципальных образований характеризуются следующими основными особенностями: специальный субъектный состав (т.к. одной из сторон является муниципальное образование); особое нормативное правовое регулирование с преобладанием публично-правовых норм и императивных норм; плановые основания заключения; особые процедуры выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей); контроль за исполнением взятых обязательств; антикоррупционная направленность [10, с.56].

Договорные отношения с участием муниципальных образований могут быть классифицированы на следующие группы:

1. договорные обязательства, где муниципальные образования вступают в правоотношения наравне с остальными участниками (например, доверительное управление имуществом, агентский договор);
2. договорные обязательства, где муниципальные образования являются исключительными субъектами (например, поставка, подряд и научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы, выполняемые для муниципальных нужд) [4, с.171].

Наиболее часто договорные отношения с участием муниципальных образований возникают из договоров поставки, подряда, оказания услуг для муниципальных нужд, займа и кредита, государственной или муниципальной гарантии и т.д. Поставка товаров для муниципальных нужд осуществляется на основе государственного контракта, используемого в контрактной системе, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [3]. Именно в данном виде договорных отношений наиболее ярко проявляется роль современных технологий в заключении гражданских договоров с участием местного самоуправления.

Под муниципальными нуждами понимается потребность в продукции для решения проблем местного характера, осуществления обязанностей, переданных органам местного самоуправления федеральным законом или законами субъектов [5, с.20].

Под договором поставки для государственных и муниципальных нужд понимается доставка товаров с целью выполнения условий ведомственного или муниципального контракта поставщиком, занятым в сфере предпринимательской деятельности. При получении этих товаров в рамках контракта предусматривается обязанность заказчика оплатить заказ. Поставка продукции в рамках муниципальных контрактов подразумевает доставку изделий с целью удовлетворения нужд самих муниципалитетов. Поставка продукции в рамках муниципальных контрактов ориентирована на решение различного рода задач и осуществление властями полномочий в соответствии с законодательством об органах местного самоуправления. Заключение соглашения поставки подразумевает правовое регулирование отношений между заказчиком и поставщиком [8, с.13].

Договор поставки товаров для муниципальных нужд способствует обеспечению экономических, политических и социальных интересов муниципальных образований посредством их снабжения необходимым товаром, выполняемыми работами или оказываемыми услугами. На сегодняшний день договор поставки товаров для муниципальных нужд имеет большое значение для осуществления и организации хозяйственной и предпринимательской деятельности. Иными словами, указанный договор очень важен для удовлетворения муниципальных нужд РФ [9, с.192].

Ключевые сведения по предмету контракта и его стоимости включаются в конкурсную документацию. Варианты регулирования цен на контрактные поставки приводятся в законодательстве. Так, цена контракта может быть фиксированной при условии предсказуемых издержек или стоимость контракта может быть определена путем компенсации издержек и осуществления дополнительных выплат для обеспечения прибыльности. Более того, цены по контрактам поставки могут определяться по итогам назначенных торгов или конкурсов, когда заявленные к поставке товары являются стандартами и представлены в свободном доступе на рынке [6].

В контрактах поставки фигурируют две стороны сделки – это поставщик и муниципальный орган. В роли поставщика фигурирует лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, как правило, это собственник имущества. Обязательное требование, выдвигаемое по отношению к поставщику, заключается в наличии у него полной дееспособности. В роли заказчиков могут фигурировать органы власти и уполномоченные ими учреждения. Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусматривается возможность создания специального подразделения на базе органов власти, которое будет заниматься вопросами размещения контрактов и заключения договоров на поставку. Уполномоченные органы решают эти задачи от имени исполнительных органов муниципальной власти. Заключение договора с целью поставки товаров под муниципальные нужды происходит в несколько шагов. Во-первых, сам заказчик определяет свои потребности в товарах. Во-вторых, с использованием электронной системы им размещается заказ, на который в дальнейшем будут поступать заявки. Торги для заключения контракта проводятся в форме аукциона или конкурса. Победителем конкурса становится поставщик, предложивший наилучшие условия. Победителем торгов признается поставщик, предложивший наиболее низкую цену для исполнения обязательств. После согласования всех существенных условий поставщик получает проект контракта на поставку товаров под муниципальные нужды. После получения проекта контракта у исполнителя (поставщика) есть 30 дней на подписание документа и отправку подписанного экземпляра в уполномоченный орган. Если же исполнитель имеет претензии к существенным условия контракта, то он обязан подготовить проект разногласий и скорректировать совместно со специалистами органа власти обновленные существенные условия контракта. На урегулирование разногласий по контракту отводится 30 дней. Заключительным этапом после согласования всех формальностей является подписание контракта, то есть его фактическое заключение [9, с.190].

После осуществления поставки товаров поставщик направляет уведомление заказчику. Это уведомление рассматривается, уполномоченным лицом подписывается акт приемки-передачи. К поставляемому товару предъявляется несколько требований. В частности, поставляемый в рамках контракта товар должен быть свободен от обременений, иметь сопроводительную документацию и соответствовать заявленному сортаменту. Более того, условиями контракта предусматривается соответствие поставляемого товара определенным качественным характеристикам и требованиям по комплектации. Заказчик продукции несет обязательства по своевременной приемке и оплате поставленных товаров [8, с.13].

Заключение

По результатам проведенного исследования могут быть сформулированы следующие выводы:

1. Участие муниципальных образований в гражданских договорах характеризуется рядом особенностей: муниципальные образования выступают в отношениях, связанных с заключением гражданских договоров, на равных началах с иными участниками этих отношений (однако это лишь идеальная модель); их участие в договорных отношениях обусловлено необходимостью реализации возложенных на них общественно полезных функций; к участию в гражданских договорах юридических лиц и муниципальных образований применяются одни и те же правовые нормы;
2. Правоспособность муниципальных образований имеет специальный характер. Это связано с тем, что муниципальные образования могут иметь лишь такие гражданские права и обязанности, которые соответствуют их закрепленным в законодательстве целям и задачам;
3. Договорные правоотношения с участием муниципальных образований характеризуются следующими основными особенностями: специальный субъектный состав, особое нормативное правовое регулирование с преобладанием публично-правовых норм и императивных норм, плановые основания заключения, особые процедуры выбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей), контроль за исполнением взятых обязательств, антикоррупционная направленность;
4. Наиболее часто договорные отношения с участием муниципальных образований возникают из договоров поставки, подряда, оказания услуг для муниципальных нужд, займа и кредита, государственной или муниципальной гарантии и т.д. Именно в договоре поставки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд наиболее ярко проявляется роль современных технологий в заключении гражданских договоров с участием местного самоуправления.