Оценка содержания региональных государственных программ занятости населения Дальневосточного федерального округа

Введение

Проблема занятости и безработицы считается одной из определяющих моментов государственной политики при регулировании экономики. Циклические колебания экономики порождают неэффективное использование трудовых ресурсов, что влечет за собой рост безработицы и, как следствие, сдерживание темпов роста самой экономики, утрачивание частью населения благоприятных условий существования, снижение трудоспособным населением своей квалификации. Именно поэтому государственное регулирование занятости имеет исключительно важное значение.

Несмотря на большое количество работ в этой области, ученые и практики продолжают исследовать безработицу для определения причин ее возникновения, а также для принятия стратегических направлений государственной политики, влияющих на занятость.

Ежегодно в субъектах Российской Федерации (далее – РФ) разрабатываются и реализуются государственные программы (далее – ГП), связанные с развитием программ занятости, однако реализуемые ГП имеют низкую эффективность, а население продолжает находиться в затруднённом экономическом положении, о чём свидетельствуют низкие социально-экономические показатели.

Уровень безработицы в субъектах РФ в последние годы достаточно высок. Примером тому могут послужить статистические показатели занятости населения Дальневосточного федерального округа (далее – ДФО), представленные на рис. 1.

Рис. 1. Динамика уровня безработицы в субъектах ДФО (Источник: составлено автором по данным [1, 2])

Уровень безработицы населения в возрасте от 15 лет и старше в субъектах РФ в ДФО (по данным выборочных обследований рабочей силы) составил в 2020 году 6,5%, а в среднем по РФ 5,9%. Темпы роста безработицы по ДФО начиная с 2017 года нельзя признать соответствующими динамичному развитию региона, так как уровень безработицы хоть и снижался, но держался на достаточно высоком уровне.

Одной из причин низкой результативности ГП в России является неправильный подход к формированию ГП. Управление ГП на уровне субъекта РФ зависит от эффективности и результативности процесса планирования и согласования входящих в ГП целей, задач и мероприятий, а также за счет определения ресурсного обеспечения. Структура построения ГП, с точки зрения государственного управления, должна быть основанная на программно-целевом управлении (далее – ПЦУ).

В отношении содержания определения ПЦУ в современной научной литературе нет единого подхода. В справочной литературе ПЦУ определяется как управление, ориентирующееся на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы, развитии той или иной отрасли, или региона и в заранее установленные сроки [2, с.15].

В данном исследовании авторы исходят из того, что ПЦУ на уровне субъекта РФ по иерархии организации управление ГП, должно представлять собой систему, состоящую из трех уровней: РУ – регламентное управление, ЦУ – простое целевое и ПЦУ – программно-целевое управление (рис. 2).

Рис. 2. Уровни организации управления ГП в субъектах РФ

Формирование ГП субъектов РФ начинается со стадии планирования. ПЦУ основывается на алгоритме «цели – задачи – методы – средства». На этапе планирования ГП большое внимание необходимо уделять постановке целей и задач. Для оценки цели ГП субъектов РФ мы применили методический подход, основанный на критериях акронима SMART, т. е. достижение цели «по-умному». Можно утверждать, что понимание и использование технологии постановки целей SMART явля­ется научным требованием, предъявляемым к любой ГП субъекта РФ.

Целью данного исследования является оценка содержания целей и задач ГП субъектов РФ в сфере занятости населения и анализ достижимости целей программ субъектов РФ на примере ДФО.

Объекты и методы исследования

С учетом важности проблемы занятости населения на территории ДФО работа по развитию занятости населения должна носить системный характер и осуществляться программными методами. Необходимо обеспечить эффективное решение проблем в сфере занятости населения за счет реализации комплекса мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам, посредством реализации ГП в каждом субъекте РФ в ДФО.

Постановка цели ГП и входящих в её состав подпрограмм (далее – ПП) – это важнейшая стадия, предшествующая разработке ГП и во многом определяющая её успех. Данные о целях и задачах ГП или ПП (далее ГП/ПП) субъектов РФ в ДФО в сфере занятости населения представлены в их паспортах ГП [3-13]. Оценку целей проведем, используя технологию SMART.

Проанализировав выбранные нами ГП/ПП, можно сделать следующие выводы относительно критериев по системе SMART:

1. Specific/Конкретность. Цели всех ГП / ПП конкретны и определены. Так как мы рассматриваем такую приоритетную проблему, как занятость населения субъектов РФ ДФО, то цели у рассматриваемых нами ГП / ПП должны совпадать.

В основном целью ГП/ПП является сокращение безработицы и создание условий, способствующих устойчивому развитию рынка труда на определенный срок реализации в том или ином субъекте РФ. В семи субъектах РФ из одиннадцати поставлено по 1 цели, в остальных по 4-6 целей. Приморский край отличается большим количеством целей – 7 и задач – 25.

2. Measurable/Измеримость. Постановка цели подразумевает количественную измеримость результата. Возможность измерения степени достижения цели – одно из ключевых требований к постановке цели при ПЦУ. Для измерения цели, как правило, используются плановые и фактические показатели по годам реализации ГП/ПП. В паспортах ГП/ПП закреплены основные экономические и социальные показатели, характеризующие ГП/ПП.

С целью объективной оценки ситуации занятости населения, снижения уровня безработицы и улучшения условий для трудовой деятельности в субъектах РФ ДФО в табл.1 представлены сведения о показателе (индикаторе) содействия занятости населения ГП/ПП субъектов РФ в ДФО, за 2017-2020 годы. В данном случае основным индикатором выступает уровень безработицы населения. Данные основаны на значениях, представленных в паспортах ГП/ПП [3-13], в статистических данных [14-15] и в отчетах об исполнении ГП исполнительных органов власти субъектов РФ в ДФО [16-25].

Таблица 1

Сведения о показателе (индикаторе) содействия занятости населения государственных программ/подпрограмм субъектов РФ в ДФО

Источник: составлено авторами по данным источников [3-25]

Анализ данных показывает незначительный разрыв между плановыми значениями и фактически достигнутыми результатами. Три из одиннадцати регионов не планируют количественную измеримость результата, либо выражают её через другой индикатор – например уровень регистрируемой безработицы. Большинство регионов перевыполняет план за исключением 2020 года, когда повышение уровня безработицы было неизбежным в некоторых регионах в связи с пандемией COVID-19.

3. Achievable/Достижимость. Обоснованность ГП/ПП определяется на этапе ее разработки и утверждения. Большинство ГП/ПП проходит экспертную оценку приоритетности ГП/ПП. Как правило, рабочей группой вырабатывается система критериев по определению приоритетности. Основными критериями приоритетности ГП/ПП считается: критерий общей приоритетности реализации ГП, критерий социальной эффективности реализации ГП, критерий экономической эффективности реализации ГП, критерий бюджетной эффективности реализации ГП, критерий степени реализации ГП. Также стоит учитывать финансовую обоснованность ГП.

Рассмотрим достижимость ГП/ПП снижения уровня безработицы в субъектах РФ ДФО на примере критерия степень реализации ГП/ПП (табл. 2).

Таблица 2

Достижимость ГП / ПП снижения уровня безработицы в субъектах РФ ДФО по критерию степень реализации ГП / ПП

Источник: составлено авторами по данным источников [3-25]

Из данных табл. 2 видно, что заявленные плановые показатели в Камчатском крае не были достигнуты. Остальные регионы преуспели по данным показателям. За три года лучшие результаты показал Хабаровский край. В 2020 году вместе с Хабаровским краем (130%) Камчатский край оказался в числе лидеров, реализовав программу на 120%. В 5 из 11 ГП/ПП данные отсутствовали.

4. Relevant/Релевантность. Релевантность цели ГП – важный элемент при разработке цели по технологии SMART и в дальнейшем для ее оценки. Однако плановые показатели, связанные с занятостью населения, снижения уровня безработицы и улучшения условий для трудовой деятельности в субъектах РФ, закрепленные в Паспортах рассмотренных ГП/ПП, периодически изменялись. Это говорит о том, что на этапе разработки и утверждения цели ГП этот критерий не учитывался, что приводит к снижению экономической и социальной эффективности ГП в целом. Цель – должна быть неслучайной, обоснованной, доказанной, жизненно необходимой.

Соотношение спроса и предложения на рабочую силу характеризует коэффициент напряженности на рынке труда. Он позволяет определить территории с напряженной ситуацией на рынке труда. Отношение среднегодовой численности безработных к среднегодовому числу вакансий, сообщенных работодателями в органы службы занятости населения в субъектах РФ ДФО представлены в табл. 3.

В большинстве субъектов РФ в ДФО значения показателя «коэффициент напряжённости на рынке труда» слабо соотносятся с данными официальной статистики. На официальных сайтах некоторых субъектов РФ ДФО отсутствуют отчёты о реализации ГП, либо отсутствует данный показатель как в плановом значении, так и в фактическом.

5. Timebound/Ограниченность во времени. В основном все цели в рассматриваемых ГП были продлены после окончания предыдущего срока, кроме ГП Республики Бурятия, Республики Саха, Приморского края и Еврейской АО, в этих субъектах цели среднесрочные и охватывают период 4-8 лет. При разработке ГП стоит учитывать не только конечные сроки ГП/ПП, но и промежуточные. Большинство ГП не разбито на этапы, в ходе которых должны отслеживаться основные показатели реализации ГП/ПП, а в конечном счете, в целом. Особенно важно соблюдать последовательность выполнения элементов нижних уровней, таких как мероприятия. Из данных, представленных в ГП/ПП субъектов РФ ДФО видно, что все ГП/ПП выполняются в один этап.

Количество задач варьируется от 1 до 11, также, как и основных мероприятий от 1 до 11. Каждое основное мероприятие подразумевает ещё несколько мероприятий в рамках основных (от 1 до 32).

Количество задач варьируется от 1 до 11, также, как и основных мероприятий от 1 до 11. Каждое основное мероприятие подразумевает ещё несколько мероприятий в рамках основных (от 1 до 32).

Таблица 3

Коэффициент напряженности на рынке труда в субъектах РФ ДФО

Источник: составлено авторами [16-25]

Таким образом, оценив постановку целей, рассмотренных нами ГП/ПП по технологии SMART, можно сделать вывод, что при разработке целей ГП методика SMART не применяется. Это не позволяет на этапе разработки и реализации отследить выполнение специфических требований к заявленным критериям ГП.

Технология SMART служит основой построения «дерева целей» ГП. На её основе происходит согласование целей и задач с системой мероприятий ГП, поэтому целесообразно включать в содержание ГП раздел, связанный с разработкой «дерева целей». Построение «дерева цели» позволяет наглядно представить суть цели, задач и мероприятий ГП, а также исключить повторяющиеся и несогласованные элементы в ГП. Дерево целей позволяет представить процесс достижения главной цели, начиная с элементов самого нижнего уровня исполнителей ГП. От степени проработанности и согласованности всех элементов ГП зависит успешность ее реализации.

Основные требования построения «дерева целей» по анализируемым ГП/ПП субъектов РФ в ДФО представлены в табл. 4. С помощью табл. 4 установлены основные проблемные места, препятствующие логическому построению «дерева целей», и, следовательно, достижению главной ГП.

Таблица 4

Анализ ГП субъектов РФ в ДФО в сфере занятости населения на соответствие требованиям построения «дерева целей»

Проанализировав результаты, можно сделать вывод, что ряд рассмотренные нами ГП не соответствует всем критериям построения «дерева целей».

Отсутствие SWOT-анализа нарушает требования, установленные федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ [26]. Одним из признанных инструментов стратегического планирования является SWOT-анализ. Как представлено в статье А.С. Шпак «SWOT-анализ применим к объектам разного масштаба и в разных сферах, где цели носят социально-экономический характер. Это в свою очередь объясняет необходимость постановки решения задач применения технологии SWOT-анализ для разработки стратегических мероприятий по развитию экономики региона в рамках принятых государственных программ» [27, с.41; 28, с.67-99].

Несогласованность элементов «цели – задачи – методы – средства» ведет к снижению социально-экономической эффективности от реализации ГП субъектов РФ в ДФО. Наличие дублирующих мероприятий ведет к нецелевому расходова­нию бюджетных ресурсов. В действующих ГП механизм реализации методически недостаточно проработан, отличается как по форме описания, содержанию, так и по объему.

Выводы

Ежегодно в субъектах РФ разрабатываются и реализуются ГП, связанные с занятостью населения, однако эффективность таких ГП остается не высокой, а население продолжает находиться в затруднительном экономическом положении [29, с.178]. Данный факт связан с неправильным подходом к разработке ГП.

В отчётах ГП большинства субъектов РФ в ДФО значения показателей слабо соотносятся с данными официальной статистики. Также на официальных сайтах некоторых субъектов РФ ДФО вовсе отсутствуют отчёты о реализации ГП, либо отсутствуют показатели как в плановом значении, так и в фактическом.

Как показывает анализ ГП перечни целей и задач представляют собой несогласованную систему, содержащую в себе ряд невзаимосвязанных элементов, дублирующих друг друга и несогласованных между собой по времени исполнения. При построении «дерева целей» ГП, опираясь на предлагаемые критерии, возможно исключить некорректные элементы, тем самым избавив ГП от их негативного воздействия на ход ее реализации в целом.

Проведенный нами анализ ГП субъектов РФ в ДФО в сфере занятости населения с помощью ПЦУ показал, что ГП, принятые на уровне субъектов РФ, не отвечают в полной мере предъявленным критериям и имеют ряд недостатков: отсутствие единого механизма разработки и реализации ГП; отсутствие некоторых необходимых мероприятий, таких как нормативно-правовое и методическое обеспечение реализации ГП, оценка рисков; негибкость ГП (невозможность быстрого исправления обнаруженных недостатков); низкий процент выполнения достижения цели и др.

Таким образом, современные ГП/ПП субъектов РФ в ДФО в сфере занятости населения относятся к методу простого целевого управления.

Оценив постановку целей, рассмотренных нами ГП по технологии SMART, можно сделать вывод, что при разработке целей ГП методика SMART не применяется. Это не позволяет на этапе разработки и реализации отследить выполнение специфических требований к заявленным критериям.

Необходимо обеспечить эффективное решение проблем в сфере занятости населения за счет реализации комплекса мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам, посредством реализации ГП в каждом субъекте РФ в ДФО.

Построение эффективных региональных ГП должно повысить эффективность внедрения ПЦУ в стране, тем самым вывести отечество на новый уровень развития.