Государственное управление осуществляется в разнообразных формах. Все ли из них подлежат регулированию нормами административного права? Отвечая на этот вопрос, мы констатируем, что формы государственного управления бывают правовыми и неправовыми. Такая классификация форм имеет большое теоретическое значение для понимания самой сущности исследуемого понятия. Дело в том, что государственное управление как деятельность по проведению государственной политики, осуществляемая различными методами может проявляться в самых разнообразных формах, начиная от таких важных, как издание индивидуальных правовых актов управления, и заканчивая такими обыденными, как проведение организационного совещания. Все эти формы в той или иной степени реализуют государственное управление, однако, далеко не все из них имеют правовое значение, а, следовательно, не все из них интересуют административное право в качестве объекта для исследования [2].
Правовая форма государственного управления – это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.
Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:
- установление в нормативно-правовом акте, что подразумевает наличие нормативно-правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;
- государственно-властная природа, т.е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;
- подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;
- исполнительно-распорядительное действие в качестве содержания формы, т.е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие [4].
Неправовая форма государственного управления – это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательстве, однако, без какого-либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно-распорядительной деятельности органа государственного управления. Т.е. к неправовым мы отнесем, в частности, и те действия субъекта административного права, которые осуществлены им вне рамок его компетенции, без непосредственной цели реализации принадлежащих ему властных полномочий.
Государственное управление основано на использовании в основном правовых форм, поскольку именно они обеспечивают соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления. Как справедливо отмечает Ю.М. Козлов, не все формы государственного управления можно признать формами осуществления исполнительной власти. Часть из них носит внутри аппаратный характер, предназначена для внутренней организации процесса государственного управления. Правовые же формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления.
К неправовым формам государственного управления относятся организационные действия и материально-технические операции.
Организационные действия – совокупность действий, выполняемых субъектами государственного управления по организационному обеспечению собственной деятельности.
К ним относят проведение совещаний, семинаров, круглых столов, распространение передового опыта, разработку прогнозов, программ, организацию взаимодействия, координацию действий, инструктирование, проведение проверок, контроль за деятельностью, исполнение, инспектирование объектов и др.
Материально-технические операции – разновидность внешнего проявления управленческой деятельности, не влекущей юридических последствий, направленная на обеспечение реализации правовых форм и организационных действий в сфере управления [18].
Под методами государственного регулирования экономики обычно понимают прямое влияние государства на рыночные условия и функционирование компаний, на создание необходимых условий для действия рыночного механизма.
Существуют прямые методы государственного регулирования экономики и косвенные. Прежде всего, это использование административных средств, связанных с влиянием на экономические отношения в стране. Они характеризуются сильным влиянием на поведение властей соответствующих групп интересов и регулируют их отношения.
Прямые методы (административное регулирование) очень разнообразны. К ним относятся:
- разрешение на осуществление определенных действий (лицензирование);
- обязательные правила проведения действий или их запрещение, а также их регистрация;
- выпуск государственных контрактов;
- принудительные и финансовые санкции;
- мониторинг и контроль.
Косвенные экономические методы государственного регулирования не означают открытого сильного влияния со стороны государственных органов. Это делается в первую очередь путем создания условий, которые могут влиять на мотивацию определенного экономического поведения (посредством стимулов, материальных стимулов и других).
В рамках административной реформы в России одной из приоритетных областей для реализации стала оптимизация функций исполнительной власти, где Правительственная комиссия по административной реформе изучила 5634 функции. Оптимизируя функции органов исполнительной власти, Комиссия по административной реформе пришла к выводу о том, что их следует разделить на типы федеральных органов исполнительной власти - это было реализовано в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структура федеральных органов исполнительной власти».
Как видно выше, выявление и описание принципов государственного управления является сложной интеллектуальной проблемой. Но не меньшие трудности заключаются в способе применения принципов в практике государственного управления. Прежде всего, мы должны принять во внимание, что модели, отношения и отношения, отраженные в концепции принципов, имеют социальную (социальную) природу. Фактически они действуют в основном как тенденция, как объективное условие, возможность и потенциал, которые требуют активных, целенаправленных и организованных действий для их реального осуществления. В некоторой степени принципы являются открытыми явлениями.
Следовательно, рациональное и эффективное применение принципов государственного управления обеспечивает достижение определенного единства, согласованности, надежной связи между объективной регулярностью, отношением и взаимосвязью государственного управления, признаваемой и закрепленной принципом, и специфической активностью субъективного фактора. В основном это государственные органы и органы местного самоуправления. В идеале совпадение, идентичность управленческой деятельности и направления, содержание и возможности принципов государственного управления возможны и достижимы.
Но это выполнимо при условии, по крайней мере, следующих предпосылок:
- во-первых, с постоянным и углубленным изучением закономерностей, взаимоотношений и отношений государственного управления, их содержания, требований к субъективной деятельности, проявлений изменений в социальных условиях;
- во-вторых, с существованием и постоянным совершенствованием механизма применения принципов государственного управления, что предполагает единство теории и практики управления, рационализированный процесс совершенствования государственного управления;
- в-третьих, при наличии системы стимулов, гарантий и средств защиты, обеспечивающей практическую реализацию принципов государственного управления, непосредственно связанных с их нормативной консолидацией.
Главное – это понимание диалектических принципов государственного управления. Явления, которые они отражают, развиваются, и количественный рост одних их сторон приводит к качественным преобразованиям других. Источником такого развития являются внутренние и внешние (системные) противоречия. В процессах развития есть отрицание одних аспектов, проявление принципов воспитания других. Все это, конечно, влияет на характер и результаты применения принципов государственного управления и требует интерпретации принципов в отношении конкретных ситуаций. Кроме того, в разных социальных и деловых условиях, под влиянием различных факторов бизнеса, один и тот же принцип государственного управления проявляется по-разному. Поэтому невозможно применять принцип публичного управления в целом абстрактно, когда необходимо учитывать однозначное место и время соответствующего процесса управления.
Принципы государственного управления взаимосвязаны. В случае практики управления очень важно знать конечный результат их комбинированного применения, поскольку применение одного принципа, рассматриваемого отдельно, значительно отличается от его применения в сочетании с другими принципами. Однако это, так сказать, один из аспектов взаимосвязи принципов государственного управления, указывающий на зависимость отдельных принципов от других. Другой аспект заключается в том, что в социальной реальности все принципы применяются одновременно, и необходим целостный взгляд на их применение. Принципы государственного управления применяются в их системе и как система.
Развитие государственного управления и изменения (реформы), предпринятые в то же время, показали, что систематическое применение принципов государственного управления часто забывают и предпринимаются попытки выявить определенные «деловые» проблемы на основе одного или двух принципов, которые должны применяться.
