Публичный интерес как основание изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Введение. Действующее законодательство Российской Федерации допускает изъятие земельного участка для удовлетворения возникших публичных потребностей в качестве основания предусматривая наличие «государственных и муниципальных нужд». Между тем, легальное определение указанной категории на настоящий момент отсутствует. Земельный кодекс, не раскрывая сущность рассматриваемой категории, приводит в ст.49 перечисляет основания возможного изъятия. При этом, представленный перечень не носит исчерпывающего характера, допуская возможность установления иных оснований изъятия специальными федеральными законами.

Следует отметить, что в последние годы таких законов было принято достаточно много, вследствие чего законодательно установленный перечень случаев существенно расширился.

Вместе с тем, вследствие отсутствия законодательного определения категории «государственных и муниципальных нужд» встает вопрос о критериях отнесения тех или иных случаев к основаниям, допускающим изъятие земельных участков. Как справедливо отмечает Афанасьева, «отсутствие единой, четкой формулировки понятия общественных нужд, закрепленной в законодательстве, неопределенность в толковании конституционного ограничения изъятия собственности, ограниченные возможности общественного контроля приводят к спекуляции общественными интересами во вред частным собственникам» [1, c.124]. 

Результаты и их обсуждение. Данная проблема связана как отсутствием надлежащего правового регулирования, так и с некорректным толкованием существующих правовых норм отдельными государственными органами и структурами.

На указанные обстоятельства, в частности, обращается внимание в Определении Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N 309-КГ15-5924. Так, судом сделан вывод о неверном трактовании органами местного самоуправления и последующими судами нижестоящих инстанций норм Градостроительного кодекса, без учета содержания норм Земельного кодекса в их совокупности, что позволило принять решение об изъятие земельного участка у предпринимателя, не соответствующего действующему законодательству.

Существенное значение имеет вывод суда о том, что под «государственными или муниципальными нуждами при этом могут пониматься потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), но является невозможным без изъятия имущества, принадлежащего частному субъекту. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества»[5].

Анализ приведенного судебного решения приводит к выводу, что отнесение конкретного случая к государственным или муниципальным нуждам возможно исключительно при наличии публичного интереса.

На обусловленность изъятия земельных участков публичными интересами неоднократно обращалось внимание и в решениях Конституционного Суда РФ (см. например, от 11.02.2019 N 9-П [7], от 05.03.2020 N 11-П [6]).

Содержание понятие «публичный интерес» на наш взгляд несколько шире категории «государственные и муниципальные нужны» и требует теоретического осмысления.

В юридической литературе присутствуют различные точки зрения на определение публичного интереса.

С точки зрения Ю.А. Тихомирова, публичный интерес следует рассматривать как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития» [9, c.55].

Несколько иной позиции придерживается В.Н. Козлова, которая связывает публичные интересы исключительно с деятельностью государства. В соответствие с предложенным вышеозначенным автором определением, под публичными интересами следует понимать «интересы, связанные с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач, направленные на удовлетворение потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства» [3, c.35-38].

Большинство авторов рассматривают публичный интерес через призму совокупности частных интересов отдельных индивидов.

Например, С.А. Курочкин определяет публичный интерес как результат согласования совокупности частных интересов, ориентированный на перспективу, представляющий собой гарантию сохранения жизнеспособности общественной системы, одну из основных закономерностей взаимодействия составляющих ее элементов[4, c.59-61].

Несколько иной позиции придерживается Д.Н. Горшунов, который под публичным интересом предлагает понимать признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства. При этом, общественные интересы, по мнению вышеуказанного автора, являются не просто суммой частных интересов, а представляет собой значимую связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных интересов множества частных лиц, исключающая иные элементы, не являющиеся значимыми для всех субъектов [2, c.82-90].

При отсутствии единого доктринального взгляда на понятие публичного интереса особое значение приобретают разъяснения, содержащиеся в судебной практике.

Конституционный Суд РФ рассматривает категорию публичного интереса через содержание части 3 статьи 55 Конституции РФ. Исходя из содержания указанной нормы, к публичным интересам следует отнести защиту основ защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Содержание конкретного публичного интереса определяется исходя из наличествующих условий, сложившихся в каждой конкретной ситуации.

Верховный суд РФ, в свою очередь, дал разъяснение рассматриваемой категории применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ, определяющих недействительность сделок, нарушающих требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы. К таковым Судом отнесены «интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды» [9].

Заключение. Указанные в судебных решениях объекты, на которые направлены публичные интересы, позволяют сделать вывод о том, что все они относится к наиболее значимым человеческим ценностям и гарантируются законом, в том числе посредством закрепления их в Конституции РФ. Таким образом, речь идет о так называемых конституционно-значимых ценностях.

Следовательно, публичные интересы можно определить как интересы, направленные на сохранение и реализацию конституционно-значимых ценностей. Именно наличие публичного интереса в случае необходимости удовлетворения возникших государственных или муниципальных потребностей является основанием для изъятия земельного участка.