История развития системы государственных закупок в России

Система государственных закупок (госзакупок) в России имеет историю в несколько столетий. Первые шаги к современным положениям о государственных закупках были сделаны в XVI веке. Основная цель законов о госзакупках – сокращение расходования государственных средств и противодействие их незаконному присвоению. Для современных научных деятелей история развития госзакупок в России представляет собой большой интерес.

При анализе российских нормативно-правовых актов и поправок, относящихся к госзакупкам, наблюдается тенденция, которая заключается в создании пакета поправок, ставшего важным шагом к выделению системы госзакупок к числу приоритетных направлений не только в деятельности государства, но и развития экономики страны в целом. Некоторые законодательные акты со временем утратили свою юридическую силу, некоторые продолжают действовать до сих пор. Эти принятые законы помогли улучшить и усилить современную контрактную систему. Однако, после этапа становления и многолетнего развития, в системе госзакупок начинают возникать проблемы, ведь сама система имеет ряд недостатков, к главным из которых можно отнести: признаки избыточного законодательного регулирования, маломобильность, вопросы ответственности за нарушения законодательства госзакупок. Чтобы лучше разобраться в актуальной проблеме, необходимо изучить отечественную историю госзакупок.

К числу первых документов, содержащих сведения о закупках для нужд Российского государства, могут быть отнесены: казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» 1595 г. царя Федора Иоанновича; указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» от 7 июля 1654 г. царя Алексея Михайловича, согласно которому за перевоз определенного объема груза купцы получали вознаграждение; указ Сената «О борьбе с мошенническими ценами и коррупцией в поставках и контрактах» 1721 г. (июнь) и «Регламент Адмиралтейства и Верфи», 15 пункт которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и вести с ними переговоры?» Петра I; печатание объявлений о закупках в государственных центральных газетах при Анне Иоанновне; «Учреждение о губерниях» (ст. 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах») 1775-1776 гг. Екатерины Великой и создание Казенной палаты, на которую были возложены полномочия по назначению подрядчиков и заключению договоров [4]; «Устав о провианте для продовольствия войск» 1802 г. Александра I, где вводилось понятие «справочной цены» для государственных заказов, также указ «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» 1815 г. и акт «Лист для торга» 1830 г., регулировавший закупки на «местном» уровне. Указанные примеры свидетельствуют о том, что формировался госзаказ, выбирались подрядчики, оговаривались и устанавливались договорные отношения – закладывались основы современной системы госзакупок. Единственными клиентами государства в России были царский двор и сам монарх [1].

Особую роль в историческом становлении и развитии системы госзакупок в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.), где четко выделялось несколько способов закупки: изустные торги (победителем признавался участник, предложивши й наименьшую цену – по своей сути, аукцион); торги посредством запечатанных объявлений; смешанные торги.

Во время Советского Союза с формированием административно-командной системы управления экономикой фактически все поставки исполнялись на базе плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления), то есть имело место публично-правовое регулирование. Первым актом, связанным с закупками, было «Положение о государственных подрядах и поставках» 1921 г., где содержались основные общегражданские положения, регулирующие отношения заказчика и поставщика. В 1927 г. принято новое «Положение о государственных подрядах и поставках», которое предусматривало норму. После 1927 г. субъектами актов были исключительно государственные предприятия и учреждения. Правовое регулирование отношений, предметом которых являлись продукция производственно-технического назначения и товары народного потребления, в советский период осуществлялось положениями о поставках, содержащих совокупность запретов и дозволений [3]. Только после распада СССР начнется новый виток развития законодательства о госзакупках.

Среди законов современной России, регулирующих деятельность системы госзакупок, выделялся Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», в котором впервые было закреплено понятие и сущность государственного контракта. 13 декабря 1994 г. вступил в силу № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», устанавливавший два уровня государственных нужд – федеральные и нужды субъектов Российской Федерации. Закон предусматривал обязанность государственных заказчиков привлекать к торгам малый бизнес. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» – первая реформа системы госзакупок. Установлено, что заказ на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещался путем проведения конкурса (торгов). Регламентом определен порядок размещения заказов на закупку продукции, осуществляемых государственными заказчиками и юридическими лицами за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, федеральных внебюджетных фонтов и внебюджетных фондов субъектов РФ. На законодательном уровне механизм конкурсного размещения государственного заказа был закреплен в ФЗ от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Государственной Думой в виде ФЗ № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был принят законопроект в июле 2005 г. Закон упорядочил и описал процедуры организации закупок, положил начало электронным процедурам, установил требования к рассмотрению и оценке заявок участников, определил порядок досудебного урегулирования конфликтных ситуаций, ввел контроль в сфере закупок. В то же время происходит разработка и внедрение специализированного информационного пространства для размещения информации о государственных закупках – www.zakupki.gov.ru. Но закон неоднократно подвергался критике.

ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – № 44-ФЗ) [2] пришел на смену №94-ФЗ и усилил правовое регулирование вопросов планирования закупок, расширил количество способов размещения заказов, установил порядок приемки товаров (работ, услуг), ввел институт общественного контроля в сфере закупок, нормирование закупок. Значительные изменения ФЗ № 44-ФЗ внес в отношении контроля в сфере закупок. В частности, был расширен состав и полномочия органов, осуществляющих контроль в сфере госзакупок.

В настоящее время сложилась система государственных и муниципальных закупок, которая обеспечивается применением Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС). Реформирование системы закупок отнесено к числу приоритетных направлений, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.». Согласно законопроекту, представленному Минфином России в конце февраля 2020 г., ожидается вторая волна изменений 44-ФЗ.

Например, исследуя научную литературу и законодательные акты прошлых десятилетий и настоящего времени, можно вынести следующие решения данной проблемы в сфере госзакупок для повышения удобства и эффективности системы:

• совершенствование законодательства госзакупок не только с позиции заказчика, но и поставщика;
• модернизация законодательной системы госзакупок со временными и экономическими рамками;
• упрощение законодательного регулирования госзакупок в смыловой и интерпретационной нагрузке предложений принятых актов;
• применение определенных критериев эффективности госзакупок в российское законодательство;
• ввод электронной формы подачи запросов котировок и жалоб для устранения вопросов мобильности в системе госзакупок;
• включение всей необходимой информации в извещение о госзакупке в ЕИС;
• активизация деятельности поставщиков товаров, работ и услуг по госзакупкам на муниципальном уровне;
• развитие различных методов борьбы на законном уровне с нарушением законодательства в сфере госзакупок (формирование профессиональной этики, поддержание репутации госслужащего, освещение в СМИ).

Таким образом, система государственных закупок России имеет многовековую историю становления и развития. В ней можно выделить как периоды прогресса, так и периоды застоя. Сфера госзакупок постоянно совершенствуется. Минфин РФ уже более двух лет проводит масштабную реформу контрактной системы, направленную на процедурное упрощение госзакупок.