Юридические коллизии в системе подзаконных нормативных правовых актов

Одной из разновидностей юридических коллизий являются противоречия между нормативными правовыми акатами разной юридической силы. Такие конфликты между актами, располагающимися на разных ступенях иерархической системы нормативных правовых актов, могут иметь место как между законом и подзаконным нормативным правовым актом, так и внутри системы подзаконных нормативных правовых актов. Если говорить и системе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня, то юридические коллизии возможны в следующих формах: противоречия между нормативными указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России; противоречия между постановлениями Правительства России и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; противоречия между нормативными указами Президента России и ведомственными актами.

Аксиомой является правило, согласно которому в случае противоречия актов, обладающих разной юридической силой, надлежит руководствоваться тем, у которого она выше.

Соотношение указанных выше нормативных правовых актов по юридической силе определить очень легко. Среди подзаконных нормативных правовых актов нормативные указы Президента России располагаются на верхнем «этаже», но, разумеется, не могут конкурировать по юридической силе с законами. В соответствии с частью 3 статьи 90 Конституции России указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Из положений части 1 статьи 115 Конституции России следует, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение, в том числе, указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации. Сама Конституция не разграничивает сферу использования постановлений и распоряжений, однако, Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" в части 2 статьи 5 вносит ясность: только постановления Правительства могут содержать нормы права. Таким образом, этот вид нормативных правовых актов находится на ступеньку ниже нормативных указов Президента России. Одним из признаков их «подчиненного» положения является возможность отмены их Президентом России в случае противоречия указанных актов указам и распоряжениям Президента Российской Федерации (часть 3 статьи 115 Конституции России).

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 18.03.2021), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации (пункт 1). Из этого следует, что по юридической силе нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти располагаются на ступень ниже постановлений Правительства России. Значит, в ситуации противоречия между актами министерств и ведомств и постановлений Правительства следует делать однозначный выбор в пользу норм, содержащихся в постановлениях Правительства.

Примером такой коллизии может служить перечень нормативных правовых актов, которые могут издаваться федеральными органами исполнительной власти, закрепленный в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 18.03.2021), и перечень видов нормативных правовых актов, которые могут приниматься Федеральной таможенной службой России, содержащийся в Правилах подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации, утвержденных приказом ФТС России от 01.12.2016 N 2266.

Так, в Правилах, введенных в действие постановлением Правительства России, указывается, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут издаваться только в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений (пункт 2 указанных Правил). В Правилах специально оговаривается, что издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается (пункт 2 Постановления), однако, это положение можно считать лишним, избыточным, поскольку закрытый перечень видов нормативных правовых актов предполагает, что документы, имеющие любые другие названия, нормы права содержать не могут.

В то же время, в пункте 10 Правил, утвержденных приказом ФТС России, можно увидеть несколько иной список видов нормативных правовых актов: ФТС России издает нормативные правовые акты в виде: приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений.

Между двумя этими перечнями можно обнаружить два расхождения. Во-первых, в реестре возможных наименований нормативных правовых актов ФТС России мы не видим постановлений. Можно ли считать изъятие одной из разновидностей нормативных правовых актов из списка Правительства России примером юридической коллизии? Как представляется, нет. В перечне, утвержденном Правительством России, не указывается, что федеральный орган исполнительной власти обязан издавать все виды предусмотренных Правилами актов. Соответственно, министерство или федеральная служба, наделенная правом издавать нормативные правовые акты, может сокращать этот список по своему усмотрению. Но не расширять его. А вот присутствие среди видов нормативных правовых актов, которые могут издаваться ФТС России, распоряжений является прямым противоречием нормам документа, обладающего более высокой юридической силой – нормам Правил, утверждённых постановлением Правительства России.

Очевидно, ФТС России должна привести в соответствие с нормами вышестоящего на иерархической лестнице документа положения пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации. До момента внесения необходимых изменений распоряжения ФТС России также не могут содержать общеобязательные правила поведения – нормы права.