Направления совершенствования организации таможенного контроля товаров, помещаемых под таможенную процедуру беспошлинной торговли

В современных условиях невозможно обеспечить качественное таможенное обслуживание при отсутствии таможенной и околотаможенной инфраструктуры, являющейся связующим механизмом между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Количественно состав такой инфраструктуры исследователи оценивают совершенно по-разному и весьма неоднозначно, включая в него от нескольких до полутора десятков элементов, в том числе таможенных представителей, перевозчиков, таможенные склады, склады временного хранения (СВХ) и магазины беспошлинной торговли. Однако все перечисленные элементы реализуют особые функции, выражающие двойственную природу объектов таможенной инфраструктуры: предоставляют услуги участникам ВЭД и тем самым способствуют ее развитию, но одновременно с этим также обеспечивают возможность для осуществления эффективного государственного таможенного контроля.

Исследователи отмечают, что наиболее актуальными задачами по совершенствованию таможенного контроля в ЕАЭС являются такие, как:

• систематизация на уровне ЕАЭС административно-правового регулирования и упорядочивание понятийно-категориального аппарата таможенного контроля;
• уменьшение административных барьеров, ускорение и упрощение процедур при прохождении таможенного контроля;
• дальнейшее развитие и оптимизация системы управления рисками (СУР);
• совершенствование системы специальных упрощений при прохождении ТК;
• улучшение межведомственного взаимодействия в рамках проведения ТК [3].

По оценке С.А. Агамагомедовой, существенное влияние на развитие системы таможенного контроля оказывают несколько важнейших тенденций. Среди них - проведение административной реформы, экономическая интеграция в рамках ЕАЭС, цифровизация государственного управления [3]. Перечисленные тенденции продолжают в значительной степени определять вектор развития и направления совершенствования ТК, в том числе товаров, помещаемых под процедуру беспошлинной торговли.

Кроме того, наиболее актуальными стратегическими направлениями развития таможенного контроля на пространстве ЕАЭС в настоящее время являются:

• расширение применения цифровых технологий в таможенном регулировании и внедрение технологий, обеспечивающих автоматическое совершение таможенных операций без участия должностных лиц;
• совершенствование Таможенного кодекса ЕАЭС с учетом практики его применения и внесение соответствующих изменений в акты органов ЕАЭС;
• развитие единой системы транзита товаров в ЕАЭС;
• обеспечение единого стандарта совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля;
• унификация электронного документооборота между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности [5].

В целом, опираясь на анализ нормативно-правовой базы регулирования таможенного контроля и таможенных процедур в ЕАЭС и в РФ, а также статистических, отчетно-аналитических материалов таможенных органов, Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года [2], Стратегических направлений развития евразийской экономической интеграции до 2025 года [1], можно выделить ряд основных направлений совершенствования организации таможенного контроля товаров, в том числе помещаемых под таможенную процедуру беспошлинной торговли.

Совершенствование и дальнейшая унификация нормативно-правового регулирования таможенного контроля, в том числе в отношении владельцев МБТ и таможенной процедуры беспошлинной торговли на территории ЕАЭС.

Как отмечают исследователи административно-правовых основ таможенного дела, в сфере правовой регламентации таможенного контроля существует ряд проблем, в том числе: «1) бессистемность регламентации процедур таможенного контроля, их фрагментарность и разбросанность по различным источникам и уровням правового регулирования; 2) различную степень регламентации в зависимости от формы и стадии таможенного контроля, категории подконтрольных лиц; 3) отсутствие унификации правовой регламентации административных процедур таможенного контроля в государствах-членах ЕАЭС, приводящее к различному административно-правовому статусу подконтрольных лиц; 4) наличие административных барьеров для подконтрольных лиц при прохождении таможенного контроля; 5) отсутствие регламента таможенного контроля, закрепляющего цели и принципы таможенного контроля, правовой статус и последовательность действий участников контрольных отношений, пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, права и законные интересы подконтрольных субъектов, порядок принятия промежуточных и окончательных правовых актов управления и др.» [3].

Перечисленные проблемы относятся, в частности, и к таможенному контролю товаров, помещаемых под процедуру БТ. Как показывает анализ нормативно-правовых основ процедуры беспошлинной торговли, концепция действующего ТК ЕАЭС не предполагает полного перехода к единому наднациональному регулированию. Об этом свидетельствует внушительное число правовых норм, допускающих осуществление таможенного регулирования внутригосударственными правовыми актами. При этом «за внутригосударственным регулированием закреплена отнюдь не субсидиарная роль» [6]. В странах-участницах ЕАЭС предусмотрены различные условия для предпринимателей приобретения статусов, позволяющих им выходить на рынок товаров МБТ, закреплены различные права и обязанности, меры ответственности за нарушение норм таможенного права. Хозяйствующие субъекты, ориентированные на внешний рынок, должны действовать в публично-правовых рамках, заданных наднациональным таможенным правом - с одной стороны - и национальным правом - с другой. При этом внутригосударственные правовые акты, принимаемые в развитие положений ТК ЕАЭС и предусматривающие дополнительные правила для приобретения предпринимателями специальной правосубъектности, обусловленной получением правового статуса лица, осуществляющего деятельность в сфере таможенного дела, закрепляющие дополнительные права и обязанности, устанавливающие меры ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей, отличаются в ряде случаев и в определённой части недоработанностью, несогласованностью с нормами других национальных правовых актов и наднациональным законодательством.

Поэтому владельцы магазинов беспошлинной торговли оказываются в юридически неравном положении. А чрезмерное администрирование деятельности предпринимателей, связанное с закреплением в правовых актах стран-участниц ЕАЭС зачастую обременительных требований, имеет не стимулирующий, а прямо противоположный эффект. «По этой причине на практике нередки ситуации, когда организации, первоначально пройдя обязательные административные процедуры и благодаря этому обретя заветный правовой статус, впоследствии по объективным причинам не могут отвечать предъявляемым повышенным требованиям. Дальнейший сценарий в подобных ситуациях схожий: столкнуться с несоразмерными с получаемой прибылью административными штрафами (либо подвергнуться иным административным взысканиям) и покинуть рынок. Таким образом, в качестве участников ВЭД по общему правилу могут выступать крупные «игроки», как и происходит в случае с беспошлинной торговлей.

Рациональным решением данной ситуации можно считать урегулирование большего числа общественных отношений на наднациональном уровне, то есть проведение дальнейшей унификации уже в Таможенной кодексе ЕАЭС. Вместе с тем, в условиях сохранения двухуровневого таможенно-правового регулирования сближению правовых статусов как участников ВЭД, так и лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела в ЕАЭС, выработке единообразной правоприменительной практики будет способствовать гармонизация правил и норм, установленных государствами-членами.

В дополнение к отмеченным обстоятельствам следует добавить, что деятельность в сфере таможенного дела вправе осуществлять юрлица, созданные на основании законодательства государств – членов ЕАЭС и включенные таможенным органом в соответствующие реестры. «Несмотря на то, что при обновлении таможенного законодательства интеграционного уровня рассматривался вопрос об отходе от принципа резидентства применительно к указанной категории лиц, правовой статус лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, законодателем регламентирован в большей части на национальном уровне. Общие вопросы (условия) осуществления данной деятельности установлены на уровне ЕАЭС, административные процедуры (технологии) ведения реестрового механизма – на национальном уровне. Исследователи справедливо отмечают сложность правового статуса рассматриваемой категории лиц, связанную с наличием двух составляющих в нормативно-правовой базе, регламентирующей деятельность в сфере таможенного дела: общей и особенной частей. Общую часть правового статуса образуют нормы гражданского законодательства, особенную – нормы таможенного законодательства, которые в современных условиях экономической интеграции закономерно представлены на уровне ЕАЭС и уровне государства – члена ЕАЭС. Условия включения таможенным органом юридических лиц, претендующих на осуществление деятельности в сфере таможенного дела, в реестры лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, и основания исключения из этих реестров определяются разд. VIII ТК ЕАЭС в отношении каждого вида деятельности в сфере таможенного дела. Порядок включения таможенным органом юридических лиц в реестры лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, порядок внесения изменений в такие реестры, порядок исключения из реестров включенных в них юридических лиц, а также основания и порядок приостановления и возобновления деятельности таких лиц устанавливаются законодательством государств – членов ЕАЭС». «При этом следует отметить, что существует определенная синонимия применяемой законодателем терминологии: на уровне ЕАЭС – «деятельность в сфере таможенного дела», на национальном уровне – «деятельность в области таможенного дела» и «деятельность в сфере таможенного дела», которую необходимо устранить» [4].

Решение перечисленных задач по совершенствованию нормативного регулирования таможенного контроля целесообразно возложить на созданную в 2020 году при Евразийской экономической комиссии рабочую группу, основным направлением деятельности которой является совершенствование Таможенного кодекса ЕАЭС с учетом практики его применения. Следует отметить, что ФТС России принимает активное участие в деятельности данной рабочей группы. В частности, только за 2020 год ФТС России участвовала в разработке и согласовании 170 актов органов ЕЭК, по таким направлениям, как: формирование структур и форматов транзитной декларации, пассажирской декларации на товары, заявления о выпуске товаров до подачи декларации на товары; совершенствование порядков заполнения декларации на товары, пассажирской таможенной декларации для экспресс-грузов; совершенствование интегрированной информационной системы ЕАЭС; развитие единой системы таможенного транзита; вопросы применения таможенных процедур; таможенное декларирование товаров для личного пользования; определение категорий товаров, в отношении которых применяется специальная таможенная процедура, условий помещения таких товаров под специальную таможенную процедуру и порядка её применения; определение страны происхождения и таможенной стоимости; классификация товаров в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности ЕАЭС.

Развитие механизмов саморегулирования в сфере таможенного контроля лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела.

Следует отметить, что в странах ЕАЭС в настоящее время действует реестровый механизм контроля за данной категорией юридических лиц. В то же время на современном этапе активно обсуждаются модели передачи государственных функций по контролю в сфере таможенного дела на уровень саморегулирования. Последнее позиционируется в качестве средства устранения административных барьеров для внешнеторгового бизнеса, фактора развития конкуренции, механизма усиления ответственности предпринимателей перед обществом. Поэтапная реализация формулы: «лицензирование – реестровый механизм – саморегулирование» позволяет сделать вывод о снижении контрольно-надзорного воздействия на сферу таможенного дела и усилении позитивной ответственности и самостоятельности бизнеса в определенной экономической области, связанной с внешнеторговыми операциями [4].

По оценке специалистов, базовые конструкции ФЗ «О саморегулируемых организациях» (СРО) применимы к деятельности лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, в том числе владельцев МБТ. Непосредственно механизм саморегулирования можно представить в следующем виде:

• основанием для ведения деятельности в качестве владельца МБТ является членство компании в одной из СРО владельцев МБТ;
• реестр владельцев МБТ ведет СРО и передает соответствующую информацию ФТС России;
• ведение реестра СРО владельцев МБТ осуществляет ФТС России;
• СРО выступает перед таможенной службой поручителем за выполнение своим членом финансовых обязательств по уплате таможенных платежей при необходимости, а также финансового обеспечения деятельности владельца МБТ;
• финансовые гарантии обеспечиваются компенсационным фондом, формируемым за счет взносов каждого члена СРО в денежной форме и в форме банковской гарантии;
• СРО разрабатывает стандарты и правила осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности и контролирует их соблюдение;
• СРО применяет меры дисциплинарного воздействия, в отношении своих членов вплоть до исключения их из СРО.

Развитие механизмов саморегулирования позволит в перспективе усилить финансовые гарантии перед государством, снизить издержки владельцев МБТ и степень бюрократизации внешнеэкономической деятельности, повысит эффективность таможенного администрирования. Бизнес-сообщество будет учиться нести ответственность за своих членов. В результате введения саморегулирования данный сегмент экономики начнет регулироваться экономическими, а не административными рычагами. Членство в СРО повысит защищенность собственного бизнеса через право СРО представлять и защищать интересы своих членов в государственных органах и судах. Освобождение ФТС от государственной функции ведения реестра таможенных представителей приведет не только к сокращению численности аппарата таможни и к экономии бюджетных средств, но, самое главное, таможенная служба избавится от несвойственной ей задачи. Это будет полностью согласоваться с наметившимся процессом делегирования различными органами государственной власти отдельных не свойственных им функций и полномочий. Избавление ФТС от второстепенных функций и задач позволит ей сосредоточить всю свою деятельность на таможенном контроле и значительно повысить его эффективность.

Совершенствование профилактической работы таможенных органов, в том числе в форме проведения профилактических проверок.

В правоприменительной практике таможенных органов данное направление в форме таможенных проверок нарушения таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании (профилактических проверок) оформилось только в последние несколько лет. Его значимость заключается в упреждающем характере подобного контроля. В настоящее время именно организация профилактических проверок, наряду с борьбой со схемами уклонения от уплаты платежей, является основным направлением проверочной деятельности подразделений таможенного контроля после выпуска товаров.

Следует отметить, что не всегда таможенные органы, выбирая объект для таможенного контроля после выпуска товаров, руководствуются наличием признаков, указывающих на возможные нарушения требований таможенного законодательства. Бывают случаи, когда результаты анализа баз данных, документов и сведений, находящихся в распоряжении таможенного органа, показывают нулевую степень вероятности совершения правонарушений. Однако таможенным органом в целях профилактики правонарушений в таможенной сфере принимается решение о проведении таможенного контроля после выпуска товаров в форме таможенной проверки (профилактические проверки). Объектами таких проверок могут являться как товары, перемещенные через таможенную границу, так и лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела, в том владельцы МБТ. При проведении профилактических проверок, помимо иных направлений, осуществляется контроль соблюдения установленных таможенным законодательством условий таможенных процедур.

Нередко профилактические мероприятия проводятся в отношении товаров, перемещаемых участниками внешнеэкономической деятельности, относящимися к так называемому «белому сектору», то есть к лицам, вероятность нарушения норм права которыми, с учетом сопоставления определенных критериев, крайне низкая. В большинстве случаев результатами таких мероприятий подтверждается правильность решений таможенных органов по отнесению проверяемого лица к категории «белого сектора». Однако нередко в ходе проведения профилактических проверок выявляются правонарушения. 

Так, в ходе профилактических выездных таможенных проверок владельцев магазинов беспошлинной торговли должностными лицами службы таможенного контроля после выпуска товаров чаще всего выявляются нарушения в части:

• реализации магазином беспошлинной торговли товаров, не заявленных к таможенной процедуре беспошлинной торговли, и недекларирования товаров по установленной форме;
• предоставления таможенному органу отчетности, содержащей недостоверные сведения о товарах, помещенных под таможенную процедуру беспошлинной торговли;
• нарушения срока сообщения таможенному органу об изменениях документов и сведений, указанных в заявлении о включении в Реестр владельцев магазинов беспошлинной торговли.

По вышеуказанным фактам возбуждаются дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 16.2 «Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров», статьей 16.15 «Непредставление в таможенный орган отчетности», частью 3 статьи 16.23 «Незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела» КоАП РФ (соответственно).

Расширение доли и усиление роли профилактических проверок предполагает дальнейшую разработку административно-правового закрепления и оптимизацию административных процедур подобной формы таможенного контроля.

Подводя итоги, отметим, что проблемы организации таможенного контроля в России и в ЕАЭС, и в том числе МБТ и товаров, помещаемых под процедуру БТ, большинство исследователей связывают с относительной бессистемностью и отсутствием унификации правовой регламентации процедур таможенного контроля в государствах-членах ЕАЭС, приводящим к различному административно-правовому статусу подконтрольных лиц; наличием административных барьеров при прохождении ТК; недостаточным внедрением механизмов саморегулирования в сфере контроля лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, которые могли бы поспособствовать развитию конкуренции, усилению ответственности предпринимателей перед обществом; недостаточной профилактической работой, наличием фактов нарушения владельцами МБТ таможенного законодательства (реализации товаров, не заявленных к таможенной процедуре БТ, недекларирования по установленной форме; предоставления отчетности, содержащей недостоверные сведения о товарах, помещенных под таможенную процедуру БТ; нарушения срока сообщения таможенному органу об изменениях документов и сведений, указанных в заявлении о включении в Реестр владельцев МБТ); закрытостью критериев оценки участников ВЭД применяемой таможенными органами СУР от общественности и бизнеса; различия систем управления рисками в странах ЕАЭС.