Правовое регулирование процессов образования, учёта, переработки и утилизации отходов в Европейском Союзе

Трансформация ресурса на любой стадии его жизненного цикла – от его добычи, затем обработки и производства из него продуктов, до потребления и превращения в отходы, оказывает существенное влияние на окружающую среду. Проблемы обращения с отходами начали волновать Европу еще с 70-х годов прошлого столетия.

В 2002 году на Международной конференции по устойчивому развитию в Йоханнесбурге были определены основные шаги, необходимые для решения проблем, связанных с управлением отходов и сводятся они к нескольким простым направлениям деятельности государств, организаций, и, в частности, каждого человека. Данные шаги впоследствии стали принципами управления отходами и в Европейском Союзе руководствуются ими по настоящее время. Важно отметить, что переход к каждому последующему шагу допускается только в случае невозможности выполнения предыдущего: каждый в первую очередь должен стремиться к предотвращению и минимизации отходов, использовать ресурсы повторно, обращаться к их вторичной переработке и в целом сократить наносимый окружающей среде вред при утилизации отходов.

Предотвращение и минимизация образования отходов является приоритетным направлением в стратегии управления отходами, ведь чем меньше производится отходов, тем менее затрат уделяется на их переработку и утилизацию. Также должно быть сокращено количество опасных составляющих в конечном продукте и его упаковке с тем, чтобы сделать процесс утилизации некоторых отходов более простым и не таким энергозатратным. Активно развивается направление по возвращению отходов в производственный цикл различных предприятий, именуемое «замыканием ресурсной петли». Достижение таких результатов напрямую зависит от совокупности мер по совершенствованию технологий производства и воздействия на потребителей, которые должны требовать более экологически безопасную продукцию.

Повторное использование и переработка ресурсов также должна производиться осознанно, с учетом специфических свойств отдельных видов отходов. Так, например, особые требования предъявляются для переработки вышедших из строя транспортных средств, батареек, электрических и электронных отходов, а для органических продуктов предусмотрен отдельный вид переработки – компостирование. Однако при осуществлении любых мер по вторичному использованию отходов необходимо принимать во внимание экономическую целесообразность и тщательно анализировать эффективность процесса.

Окончательная утилизация отходов является последним звеном в цепочке деятельности по управлению отходами и представляет собой крайнюю меру, к которой прибегаю только в случае невозможности использования других альтернатив. Технологии окончательной утилизации постоянно совершенствуются и в настоящее время на территории всего Европейского Союза применяются следующие виды окончательной утилизации, перечисленные по принципу уменьшения опасности для окружающей среды при их реализации: сжигание или захоронение с получением энергии, захоронение без получения энергии, сжигание без получения энергии.

Несмотря на то, что в Европе в начале 2000 годов уже был достигнут определенный прогресс в решении проблем управления отходами за счет внедрения новых технологий производства товаров и услуг, а также применения при их производстве альтернативных экологически безопасных материалов, общее увеличение объема потребляемых товаров и услуг росло, что не могло не отражаться на состоянии окружающей среды, даже с учетом проделанной работы. В этой связи, при разработке стратегии устойчивого развития Европейская Комиссия указала на необходимость разрушения связи между экономическим ростом, использованием ресурсов и образованием отходов. Высокие показатели экономического роста должны сопровождаться устойчивым использованием природных ресурсов и таким же устойчивым уровнем отходов [1].

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими сферу управления отходами, являются директивы Европейского Союза, которые составляют одно из соответствующих законодательств: рамочное, об управлении отходами, об отдельных видах отходов.

Наиболее общим и вместе с тем самым важным документом является Рамочная Директива по отходам 75/442/ЕЭС, принятая 15 июля 1975г. и переизданная в 2008 году [2]. Она носит основополагающий характер как для современного законодательства Европейского союза об отходах, так и для национальных законодательств государств-членов Европейского союза в этой сфере. Директива устанавливает основные определения в области отходов, иерархию управления отходами, а также вводит запрет на несанкционированное складирование, захоронение и утилизацию отходов.

Директива установила, что государства-члены Сообщества должны принять национальные программы предотвращения отходов, а их компетентные органы должны утвердить планы по управлению отходами, включающие в себя анализ текущей ситуации с управлением отходами, а также планируемые меры, которые необходимо принять для улучшения системы обращения с отходами. В частности, для обращения с отходами предполагается создание специализированных предприятий разных форм собственности, использующих безопасные технологии переработки и утилизации отходов. Все они должны получить разрешение на обращение с отходами, которое имеет временный характер и может быть пересмотрено в случае изменения обстановки. Таким образом, введение данных разрешений, закрепляющих исключительное право на любую переработку только лицами их получившими, служит гарантией того, что деятельность по управлению отходами осуществляется профессионально [3]. Кроме того, директива отнесла несение расходов по утилизации отходов на лица или организации, эти отходы производящие, реализуя, таким образом, принцип загрязнитель платит.

Дополняет рамочную Директиву по отходам Решение 2000/532 / ЕС об установлении перечня отходов [4], в котором установлена система классификации отходов, в частности проводится различие между опасными и неопасными отходами. 

Блок законодательства, отвечающий за вопросы утилизации отходов, состоит из трех базовых документов: Директива 2000/76 / ЕС Европейского парламента и Совета от 4 декабря 2000 года по сжиганию отходов [5], Директива 1999/31 / ЕС от 26 апреля 1999 года по захоронению отходов на полигонах [6] и Директива 2000/59 / ЕС Европейского парламента и Совета от 27 ноября 2000 года о портовых приемных сооружениях для отходов судового производства и остатков груза [7]. Все они устанавливают похожие цели - предотвращение и минимизация негативного влияния на окружающую среду, а также снижение риска для здоровья человека, возникающего при сжигании, захоронении отходов и при использовании морского транспорта.

Директива по сжиганию отходов определяет порядок выдачи разрешений на строительство и эксплуатацию мусоросжигающих установок, принятое компетентным органом. Разрешение на эксплуатацию установки выдается при соблюдении определенных условий, гарантирующих, что установка соответствует всем требованиям директивы, оно может охватывать одно или несколько предприятий или частей предприятия на одном и том же объекте, эксплуатируемых одним и тем же управляющим установки. Директива также в приложении №5 устанавливает предельно допустимые значения выбросов в воздух и воду, производимых мусорозжигающей установкой, что предусматривает установку эффективных очистных сооружений и не позволяет бесконтрольно сжигать тонны мусора.

Директива по захоронению отходов на полигонах, отталкиваясь от видов отходов, определила соответствующие классы полигонов для их захоронения: полигоны для опасных, неопасных и инертных отходов (не претерпевают каких-либо значительных физических, химических или биологических преобразований). В ней также перечислены отходы, которые ни в коем случае не должны попадать на свалку, среди них, например, взрывоопасные, больничные отходы, изношенные шины. Во многих европейских странах, таких, как например, Норвегия, Германия, Франция, сейчас установлен запрет на захоронение биоразлагаемых отходов, поскольку их размещение на полигонах приводит к выделению парникового газа, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду. Те же отходы, которые все-таки попадут на полигон, должны пройти предварительную обработку (физические, термические, химические или биологические процессы, включая сортировку, которые изменяют характеристики отходов) с тем, чтобы свести к минимуму их потенциальный вред, уменьшить объем.

Директива содержит технические стандарты строительства, функционирования и закрытия полигонов. Их деятельность, как и деятельность по сжиганию отходов, осуществляется только на основе разрешения. Все расходы, связанные с захоронением отходов, компенсируются специальным налогом на захоронение, ставки которого, как правило, очень высокие, что является дополнительным стимулом к переработке или вторичному использованию.

Директива по захоронению отходов наметила целевые показатели по снижению количества биоразлагаемых отходов, поступающих на свалки и обязала государства-члены разработать национальную стратегию их по осуществлению. Предлагается достигать поставленных целей путем применения таких альтернатив захоронению, как рециркуляция, компостирование, производство биогаза и рекуперация материалов/энергии. В начале 2005 г. Европейская Комиссия опубликовала первый отчет о выполнении этих стратегий, согласно которому несколько европейских стран уже к 2005 году достигли целевых показателей по сокращению захораниваемых биоразлагаемых отходов: Австрия, Дания, Нидерланды и Фламандский регион Бельгии [8].

Перед тем, как отходы попадают на полигон или мусорозжигательный завод, они должны быть собраны и отсортированы. На территории всего Европейского Союза действует принцип, благодаря которому обеспечена отлаженная работа данной деятельности – это принцип расширенной ответственности производителя (РОП). Согласно нему, после того, как использованный товар теряет свои потребительские свойства и относится к категории отходов, производитель обязан с помощью пунктов сбора принять его от потребителя и направить на предварительную обработку, переработку или на утилизацию. Все издержки, связанные с этим производители несут сами, посредством создания специальных отделов на своем собственном производстве, либо путем передачи данной обязанности специальным организациям. Например, в Германии существует организация Duales System Deutschland AG (DSD), которая взимает с производителей сбор, размер которого зависит от веса упаковки товаров, и осуществляет вместо них сбор и переработку отходов.

Данный принцип очень эффективно воздействует на производителей, поскольку последние из-за высоких затрат на создание внутренней инфраструктуры или платежей специальным организациям соответственно вынуждены модернизировать свое производство, путем уменьшения количества упаковки, увеличения срока жизни продукта, замену опасных составляющих продукта на безопасные и т.д.

Следующая ступень в деятельности по управлению отходами – их сортировка, которая осуществляется поэтапно. Сначала на опасные и неопасные, затем из неопасных выделяют крупногабаритные отходы, такие как, например, строительный мусор или мебель. Остальные отходы сортируются на следующие основные виды: бумага (в том числе картон), стекло, пластик, одежда, металл, органические отходы, и другой мусор, который не подпадает под вышеперечисленные группы. В некоторых странах может устанавливаться более тщательная сортировка, например, стекло в Германии сортируют еще и по цвету. Для удобства сбора рассортированного мусора, устанавливаются специальные контейнеры разного цвета в соответствии с видом отходов, либо с соответствующими надписями. После произведения всех необходимых на данном этапе манипуляций, все отсортированное отправляется на перерабатывающие заводы, где отходы получают новую жизнь и снова становятся сырьем либо сразу продуктом, а все что туда не попало, направляется на окончательную утилизацию.

Помимо нормативно правовых инструментов, направленных на стимулирование к раздельному сбору мусора, некоторые страны Европейского Союза используют экономические инструменты, такие как установление более высокой платы за вывоз смешанных отходов, нежели отсортированных, оптимизируя, таким образом, расходы на это производителей и специальных организаций.

И наконец, последний документ в данной области правового регулирования – это директива о портовых приемных сооружениях для отходов судового производства и остатков груза, которая направлена на усиление защиты морской среды путем использования и улучшения функционирования портовых приемных сооружений для отходов, образующихся в результате эксплуатации судов. В директиве особо подчеркнуто, что загрязнение морей имеет трансграничные последствия и именно поэтому деятельность по его предотвращению, осуществляемая на уровне Сообщества, является наиболее эффективным способом обеспечения общих экологических стандартов для судов и портов во всем Сообществе.

Государства-члены Сообщества должны разработать для каждого порта план приема и обработки отходов, в этот процесс также могут быть привлечены как сами порты, так и их пользователи. В планы включаются: описание процедур приема, сбора, хранения, обработки и удаления судовых отходов, участвующее в этом оборудование, тип и количество получаемых и обрабатываемых отходов, лица, ответственные за невыполнение плана, и т.п. Основные требования к процессу приема отходов судов установлены в самой директиве. Так, капитан судна должен не менее чем за 24 часа до захода в порт уведомить о своем заходе и количестве образованных во время плавания отходов. Судно, не выполнившее данное требование, может быть подвергнуто досмотру и принудительной выгрузке отходов и по прибытию. Также установлено, что ни одно судно не имеет право покидать порт прибытия, пока все его отходы не будут выгружены в портовую приемную установку.

Расходы на функционирование портовых приемных сооружений должны покрываться судами, производящими отходы, при этом предусмотрены меры поощрения, в случае если суды самостоятельно доставляют образующихся на них отходов в порты вместо их сброса в море. Сборы также могут быть уменьшены, если экологическое управление, проектирование, оборудование и эксплуатация судна осуществляются таким образом, что оно производит меньшее количество отходов, чем другие судна.

Блок законодательства Европейского Союза об отдельных видах отходов состоит из множества документов, регулирующих отдельные виды отходов, при обращении с которыми необходимо уделять особое внимание, поскольку для их переработки и утилизации установлены специальные правила, отличные от тех, которые применимы ко всем остальным отходам. Среди таких документов: Директива 2000/53 / ЕС Европейского парламента и Совета от 18 сентября 2000 года о транспортных средствах с истекшим сроком службы, Директива 2002/96 / ЕС Европейского парламента и Совета от 27 января 2003 года Об отходах электрического и электронного оборудования (ОЭЭО), Директива 91/157 / EEC от 18 марта 1991 года о батареях и аккумуляторы, содержащие определенные опасные вещества, Директива совета 75/439 / ЕЕС от 16 июня 1975 года об утилизации отработанных масел и другие. Все директивы и решения Еврокомиссии в данном блоке в целом направлены на предотвращение образования определенных видов потенциально опасных отходов и их компонентов, а также на улучшение экологических показателей всех этапов производства продуктов (будущих отходов) с тем, чтобы увеличить их жизненный цикл и обеспечить возможность их безопасного повторного использования.

Таким образом, Европейский Союз имеет достаточно развитое законодательство в сфере управления отходами, оставляя при этом некоторую свободу действий государствам-членам. В настоящее время многие из них достигли высокого уровня ресурсоэффективности и обеспечения более устойчивых моделей производства и потребления посредством налаживания системы управления и ресурсами, и отходами. Эффективны и методы неправового характера, которые также активно способствуют снижению нагрузки на природную среду не только отдельных стран, но и в целом всего макрорегиона.

1. Доклад регионального совещания министров ЕЭК ООН по всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию, Женева, 24-25 сентября 2001г. [Электронный ресурс]. URL: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2001/ece/ac22/ece.ac.22.2001.2.r.pdf
2. Об отходах и признании утратившими силу некоторых распоряжений [Электронный ресурс] : директива Европейского парламента и Совета Европейского Союза №2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008L0098
3. Пинаев В.Е., Чернышёв Д.А. Регулирование деятельности по обращению с отходами – опыт Европейского Союза. [Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/regulirovanie-deyatelnosti-po-obrascheniyu-s-othodami-opyt-evropeyskogo-soyuza
4. Об установлении перечня отходов [Электронный ресурс] : решение Комиссии ЕС №2000/532 / ЕС от 3 мая 2000г. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32000D0532
5. О сжигании отходов [Электронный ресурс] : директива №2000/76 / ЕС Европейского парламента и Совета от 4 декабря 2000 года. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32000L0076
6. О захоронении отходов на полигонах [Электронный ресурс] : директива №1999/31 / ЕС от 26 апреля 1999 года. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:31999L0031
7. О портовых приемных сооружениях для отходов судового производства и остатков груза [Электронный ресурс] : директива №2000/59 / ЕС Европейского парламента и Совета от 27 ноября 2000 года. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32000L0059
8. Европейская практика обращения с отходами: проблемы, решения, перспективы [Электронный ресурс]. URL: https://www.waste.ru/uploads/library/wb2.pdf. С. 48-49.
9. Об отходах производства и потребления : федер. закон от 24 июня 1998 N 89-ФЗ. Рос. газ. – 1998. – 30 июня.
10.  Нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018 - 2020 годы : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от от 28 декабря 2017 г. N 2971-р. Собр. законодательства. 2018, №2. Ст. 502.