Эволюция полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

Становлению полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях предшествовал длительный период их эволюции.

В разные времена своего существования прокуратура осуществляла различные государственные функции – финансовую, военную, административную, полицейскую, судебную [1].

Формирование полномочий прокурора в производстве по административным делам обусловлено советским периодом.

До кодификации законодательства об административных правонарушениях в 1984-1985 гг. [2] полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях регламентировались Положением о Судоустройстве РСФСР [3] (далее – Положение о судоустройстве), Положением о прокурорском надзоре в СССР [4] (далее – Положение о прокурорском надзоре в СССР, Положение), Законом СССР «О прокуратуре СССР» [5] (далее – Закон о прокуратуре СССР, Закон).

Первоисточником полномочий прокурора в производстве по делу об административном правонарушении – Положением о судоустройстве [6], на государственную прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования против виновных (пп. «а» п. 59 Положения о судоустройстве).

В соответствии с обозначенным правовым документом прокурору вверялось возбуждение административного преследования против должностных и частных лиц, как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям (пп. «в» п. 68), причем эта прерогатива предоставлялась только губернскому прокурору. Вместе с тем Положение о судоустройстве не определяло форму акта прокурорского реагирования о возбуждении административного преследования.

Впоследствии термин «административное преследование» применительно к деятельности прокурора уступил место понятиям: «привлечение к административной ответственности» и «возбуждение производства по делу об административном правонарушении». Принятие подобного «…средства реагирования связывалось с нарушением виновными лицами требований законов и рассматривалось в одном ряду с привлечением нарушителей к уголовной либо дисциплинарной ответственности [7, с. 39]».

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, принятом на основании ст. 113 Конституции СССР 1936 г. [8], обрела свое воплощение «…идея об одной из главнейших обязанностей прокурора – опротестовывать всякое незаконное решение [9]». В силу ст. 13 Положения прокуроры опротестовывали противоречащие закону приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные акты в орган, издавший соответствующий акт, или в вышестоящий орган. То есть прокурор мог принести протест только на несудебные акты и в несудебные органы, соответственно полномочиями по опротестованию принимаемых судами административных актов прокурор не обладал.

Согласно ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР прокурору в отношении должностных лиц или граждан, нарушивших закон, надлежало принимать меры к привлечению нарушителей к административной ответственности.

Также Положением были определены значимые процессуальные моменты в производстве по делу об административном правонарушении как десятидневный срок рассмотрения протеста и приостановление исполнения административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом.

В 1981 г. Положение о прокурорском надзоре в СССР утратило свою актуальность в связи с принятием Закона о прокуратуре СССР [10] – основополагающего законодательного акта надзорного ведомства.

Закон о прокуратуре СССР разрабатывался на основе новой Конституции СССР 1977 г. [11], провозгласившей, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры подлежит осуществлению исключительно Законом о прокуратуре СССР (ст. 168).

Функции прокурора в производстве по делам об административных деликтах носили исключительно надзорный характер и были обусловлены осуществлением прокурором общего надзора.

Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора закреплялись в отдельной главе «Надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами».

В рамках осуществления общего надзора прокурор в пределах компетенции в частности мог привлекать правонарушителей в установленном законом порядке к уголовной ответственности, возбуждать дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении, передавать в предусмотренных законом случаях материал о них общественным организациям для решения вопроса о применении мер общественного воздействия, предостерегать о недопустимости нарушения закона (п. 7 ст. 23 Закона о прокуратуре СССР).

В ст. 26 Закон впервые определил такой акт прокурорского реагирования как постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Так, прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносил мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Вынесение мотивированного постановления возможно было и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении надлежало рассмотреть органу или должностному лицу не позднее чем в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору.

«Введение конкретной документарной формы реализации прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях позволило упорядочить участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [7, с. 39].

Следующим полномочием прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях являлось опротестование постановлений судов в порядке надзора. Правом принесение протеста на вступившее в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении наделялись районные, городские и вышестоящие прокуроры, а также их заместители. Прокурор, принесший протест, либо вышестоящий прокурор, мог отозвать протест до начала его рассмотрения судом. В случае принесения протеста по делу об административном правонарушении исполнение соответствующего постановления приостанавливалось [5].

Таким образом, Закон о прокуратуре СССР определял только два вида полномочий прокурора в производстве по административным делам – это возбуждение дел об административных правонарушениях и опротестование постановлений по делу.

Наряду с Законом о прокуратуре СССР участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях регламентировал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях [12] (далее – КоАП РСФСР).

КоАП РСФСР, в отличие от ныне действовавшего КоАП РФ, не включал прокурора в перечень участников производства по делу об административном правонарушении, ему была отведена исключительно функция надзорного органа [13, с. 254].

Приоритетным направлением деятельности прокуратуры в период функционирования этого кодифицированного акта являлся «…надзор за соответствием закону правовых актов, издаваемых органами власти и должностными лицами, регулирующих широкий круг правоотношений в социальной и экономической сферах [13, с. 254]».

Деятельность прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в КоАП РСФСР регламентировалась одной процессуальной 230 статьей, но в сравнении с Законом о прокуратуре СССР объем полномочий, предоставленный прокурору КоАП РСФСР, был более широк.

Так, в соответствии со ст. 230 КоАП РСФСР прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях был вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела; заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие, предусмотренные законом действия.

Принесение прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливало его исполнение. Протест подлежал рассмотрению правомочным на то органом или должностными лицами в десятидневный срок со дня поступления. Помимо протеста на постановление по делу об административном правонарушении, прокурор мог принести протест на решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган либо должностному лицу по отношению к органу, либо должностному лицу, принявшим решение по жалобе [14].

КоАП РСФСР не ограничивал временными рамками срок принесения прокурором протеста и не изменял процедуру его реализации в зависимости от вступления в законную силу.

Опротестование постановлений судейского корпуса – народного судьи, судьи общего суда, а также военного суда обладало некой особенностью, не характерной для деликтного законодательства современности, заключавшейся в рассмотрении протеста прокурора судьями, принявшими оспариваемый судебный акт по определенной категории дел. Вместе с тем не исключалась возможность принесения протеста председателю соответствующего суда либо вышестоящего суда.

Подобный порядок рассмотрения протеста прокурора был характерен и для органа административной юрисдикции – органа внутренних дел.

Так, постановление начальника органа внутренних дел могло быть отменено или изменено по протесту прокурора самим начальником органа внутренних дел, а также независимо от наличия протеста прокурора начальником вышестоящего органа внутренних дел [15].

Вместе с тем, предоставляя прокурору право возбуждать производство по делу, КоАП РСФСР требования к содержанию и форме акта реагирования, посредством которого инициировалось производство, не определял. Очевидно, что закрепление прав без регламентации формы их выражения порождало определенные трудности на практике, поэтому в 1995г. [16] в КоАП РСФСР внесены соответствующие изменения, в частности определено, что производство по делу об административном правонарушении возбуждается посредством вынесения прокурором постановления, к которому стали применяться требования как к протоколу об административном правонарушении.

Так, в постановлении об административном правонарушении следовало указывать следующие реквизиты: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего постановление; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. При этом при составлении постановления нарушителю в обязательном порядке разъяснялись его права и обязанности, предусмотренные КоАП РСФСР. Также нововведенной нормой закреплялась обязанность по направлению постановления в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Вместе с тем сроки выполнения подобного обязательства закон не фиксировал [17].

КоАП РСФСР прокурор руководствовался вплоть до 01 июля 2002 г. С 01 июля 2002 г. введен в действие современный кодифицированный акт – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, включивший прокурора в круг участников производства по делам об административных правонарушениях и определивший его полномочия.

Таким образом, изучение российского административно-деликтного законодательства на различных периодах его формирования позволило выделить два этапа в становлении полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: 1-й этап: с момента образования прокуратуры до ноября 1926 г. – формирование основных направлений деятельности прокурора и его полномочий; 2-й этап: с ноября 1926 г. по настоящий период времени – становление полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Второй этап условно возможно подразделить на подэтапы: 1-й подэтап – с ноября 1926 г. по июль 2002 г. – надзорный характер функций прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях; 2-й подэтап – с июля 2002 г. по настоящий период времени – приобретение прокурором статуса участника производства по делам об административных правонарушениях.