Главная
Конференции
Исследования в социально-гуманитарной сфере в России и за рубежом
Эволюция полномочий прокурора в производстве по делам об административных правон...

Эволюция полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях

Секция

Юридические науки

Ключевые слова

прокурор
полномочия прокурора
административные правонарушения
производство по делу об административном правонарушении
прокурорский надзор

Аннотация статьи

Статья посвящена исследованию исторических аспектов эволюции полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях на различных этапах административно-деликтного законодательства.

Текст статьи

Становлению полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях предшествовал длительный период их эволюции.

В разные времена своего существования прокуратура осуществляла различные государственные функции – финансовую, военную, административную, полицейскую, судебную [1].

Формирование полномочий прокурора в производстве по административным делам обусловлено советским периодом.

До кодификации законодательства об административных правонарушениях в 1984-1985 гг. [2] полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях регламентировались Положением о Судоустройстве РСФСР [3] (далее – Положение о судоустройстве), Положением о прокурорском надзоре в СССР [4] (далее – Положение о прокурорском надзоре в СССР, Положение), Законом СССР «О прокуратуре СССР» [5] (далее – Закон о прокуратуре СССР, Закон).

Первоисточником полномочий прокурора в производстве по делу об административном правонарушении – Положением о судоустройстве [6], на государственную прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем опротестования нарушающих закон постановлений и возбуждения уголовного, дисциплинарного и административного преследования против виновных (пп. «а» п. 59 Положения о судоустройстве).

В соответствии с обозначенным правовым документом прокурору вверялось возбуждение административного преследования против должностных и частных лиц, как по собственной инициативе, так и по поступающим в прокуратуру жалобам и заявлениям (пп. «в» п. 68), причем эта прерогатива предоставлялась только губернскому прокурору. Вместе с тем Положение о судоустройстве не определяло форму акта прокурорского реагирования о возбуждении административного преследования.

Впоследствии термин «административное преследование» применительно к деятельности прокурора уступил место понятиям: «привлечение к административной ответственности» и «возбуждение производства по делу об административном правонарушении». Принятие подобного «…средства реагирования связывалось с нарушением виновными лицами требований законов и рассматривалось в одном ряду с привлечением нарушителей к уголовной либо дисциплинарной ответственности [7, с. 39]».

В Положении о прокурорском надзоре в СССР, принятом на основании ст. 113 Конституции СССР 1936 г. [8], обрела свое воплощение «…идея об одной из главнейших обязанностей прокурора – опротестовывать всякое незаконное решение [9]». В силу ст. 13 Положения прокуроры опротестовывали противоречащие закону приказы, инструкции, решения, распоряжения, постановления и иные акты в орган, издавший соответствующий акт, или в вышестоящий орган. То есть прокурор мог принести протест только на несудебные акты и в несудебные органы, соответственно полномочиями по опротестованию принимаемых судами административных актов прокурор не обладал.

Согласно ст. 15 Положения о прокурорском надзоре в СССР прокурору в отношении должностных лиц или граждан, нарушивших закон, надлежало принимать меры к привлечению нарушителей к административной ответственности.

Также Положением были определены значимые процессуальные моменты в производстве по делу об административном правонарушении как десятидневный срок рассмотрения протеста и приостановление исполнения административного взыскания до рассмотрения протеста соответствующим органом.

В 1981 г. Положение о прокурорском надзоре в СССР утратило свою актуальность в связи с принятием Закона о прокуратуре СССР [10] – основополагающего законодательного акта надзорного ведомства.

Закон о прокуратуре СССР разрабатывался на основе новой Конституции СССР 1977 г. [11], провозгласившей, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры подлежит осуществлению исключительно Законом о прокуратуре СССР (ст. 168).

Функции прокурора в производстве по делам об административных деликтах носили исключительно надзорный характер и были обусловлены осуществлением прокурором общего надзора.

Полномочия прокурора при осуществлении общего надзора закреплялись в отдельной главе «Надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами».

В рамках осуществления общего надзора прокурор в пределах компетенции в частности мог привлекать правонарушителей в установленном законом порядке к уголовной ответственности, возбуждать дисциплинарное производство или производство об административном правонарушении, передавать в предусмотренных законом случаях материал о них общественным организациям для решения вопроса о применении мер общественного воздействия, предостерегать о недопустимости нарушения закона (п. 7 ст. 23 Закона о прокуратуре СССР).

В ст. 26 Закон впервые определил такой акт прокурорского реагирования как постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Так, прокурор в зависимости от характера нарушения закона должностным лицом или гражданином выносил мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Вынесение мотивированного постановления возможно было и в иных случаях, предусмотренных законом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении надлежало рассмотреть органу или должностному лицу не позднее чем в десятидневный срок после его поступления. О результатах рассмотрения сообщалось прокурору.

«Введение конкретной документарной формы реализации прокурором полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях позволило упорядочить участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» [7, с. 39].

Следующим полномочием прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях являлось опротестование постановлений судов в порядке надзора. Правом принесение протеста на вступившее в законную силу постановление судьи по делу об административном правонарушении наделялись районные, городские и вышестоящие прокуроры, а также их заместители. Прокурор, принесший протест, либо вышестоящий прокурор, мог отозвать протест до начала его рассмотрения судом. В случае принесения протеста по делу об административном правонарушении исполнение соответствующего постановления приостанавливалось [5].

Таким образом, Закон о прокуратуре СССР определял только два вида полномочий прокурора в производстве по административным делам – это возбуждение дел об административных правонарушениях и опротестование постановлений по делу.

Наряду с Законом о прокуратуре СССР участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях регламентировал Кодекс РСФСР об административных правонарушениях [12] (далее – КоАП РСФСР).

КоАП РСФСР, в отличие от ныне действовавшего КоАП РФ, не включал прокурора в перечень участников производства по делу об административном правонарушении, ему была отведена исключительно функция надзорного органа [13, с. 254].

Приоритетным направлением деятельности прокуратуры в период функционирования этого кодифицированного акта являлся «…надзор за соответствием закону правовых актов, издаваемых органами власти и должностными лицами, регулирующих широкий круг правоотношений в социальной и экономической сферах [13, с. 254]».

Деятельность прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в КоАП РСФСР регламентировалась одной процессуальной 230 статьей, но в сравнении с Законом о прокуратуре СССР объем полномочий, предоставленный прокурору КоАП РСФСР, был более широк.

Так, в соответствии со ст. 230 КоАП РСФСР прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях был вправе: возбуждать производство об административном правонарушении; знакомиться с материалами дела; проверять законность действий органов (должностных лиц) при производстве по делу; участвовать в рассмотрении дела; заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; проверять правильность применения соответствующими органами (должностными лицами) мер воздействия за административные правонарушения; опротестовывать постановление и решение по жалобе по делу об административном правонарушении; приостанавливать исполнение постановления, а также совершать другие, предусмотренные законом действия.

Принесение прокурором протеста на постановление по делу об административном правонарушении приостанавливало его исполнение. Протест подлежал рассмотрению правомочным на то органом или должностными лицами в десятидневный срок со дня поступления. Помимо протеста на постановление по делу об административном правонарушении, прокурор мог принести протест на решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении в вышестоящий орган либо должностному лицу по отношению к органу, либо должностному лицу, принявшим решение по жалобе [14].

КоАП РСФСР не ограничивал временными рамками срок принесения прокурором протеста и не изменял процедуру его реализации в зависимости от вступления в законную силу.

Опротестование постановлений судейского корпуса – народного судьи, судьи общего суда, а также военного суда обладало некой особенностью, не характерной для деликтного законодательства современности, заключавшейся в рассмотрении протеста прокурора судьями, принявшими оспариваемый судебный акт по определенной категории дел. Вместе с тем не исключалась возможность принесения протеста председателю соответствующего суда либо вышестоящего суда.

Подобный порядок рассмотрения протеста прокурора был характерен и для органа административной юрисдикции – органа внутренних дел.

Так, постановление начальника органа внутренних дел могло быть отменено или изменено по протесту прокурора самим начальником органа внутренних дел, а также независимо от наличия протеста прокурора начальником вышестоящего органа внутренних дел [15].

Вместе с тем, предоставляя прокурору право возбуждать производство по делу, КоАП РСФСР требования к содержанию и форме акта реагирования, посредством которого инициировалось производство, не определял. Очевидно, что закрепление прав без регламентации формы их выражения порождало определенные трудности на практике, поэтому в 1995г. [16] в КоАП РСФСР внесены соответствующие изменения, в частности определено, что производство по делу об административном правонарушении возбуждается посредством вынесения прокурором постановления, к которому стали применяться требования как к протоколу об административном правонарушении.

Так, в постановлении об административном правонарушении следовало указывать следующие реквизиты: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего постановление; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела. При этом при составлении постановления нарушителю в обязательном порядке разъяснялись его права и обязанности, предусмотренные КоАП РСФСР. Также нововведенной нормой закреплялась обязанность по направлению постановления в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении. Вместе с тем сроки выполнения подобного обязательства закон не фиксировал [17].

КоАП РСФСР прокурор руководствовался вплоть до 01 июля 2002 г. С 01 июля 2002 г. введен в действие современный кодифицированный акт – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, включивший прокурора в круг участников производства по делам об административных правонарушениях и определивший его полномочия.

Таким образом, изучение российского административно-деликтного законодательства на различных периодах его формирования позволило выделить два этапа в становлении полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: 1-й этап: с момента образования прокуратуры до ноября 1926 г. – формирование основных направлений деятельности прокурора и его полномочий; 2-й этап: с ноября 1926 г. по настоящий период времени – становление полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях. Второй этап условно возможно подразделить на подэтапы: 1-й подэтап – с ноября 1926 г. по июль 2002 г. – надзорный характер функций прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях; 2-й подэтап – с июля 2002 г. по настоящий период времени – приобретение прокурором статуса участника производства по делам об административных правонарушениях.

Список литературы

  1. История прокуратуры. URL: https://ptproc.ru/ru/300/2/.
  2. Хаманева Н.Ю. Кодекс РФ об административных правонарушениях: история и современность (к 90-летию профессора Н.Г. Салищевой) // Административное право и процесс. - 2014. - № 9. // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Постановление ВЦИК от 19.11.1926 «Об утверждении Положения о Судоустройстве РСФСР» // СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624.
  4. Указ Президиума ВС СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
  5. Закон СССР от 30.11.1979 № 1162-X «О прокуратуре СССР» // Ведомости ВС СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
  6. Положение о судоустройстве утратило силу в связи с изданием Указа Президиума ВС РСФСР от 16.02.1959 «О признании утратившими силу постановлений ВЦИК, ВЦИК и СНК, указов Президиума Верховного Совета РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1959. № 8. Ст. 160.
  7. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика / А.В. Мелехин, С.И. Баскакова, С.В. Борисов. - Москва: Проспект, 2016. – 175 с.
  8. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1936/red_1936/3958676/.
  9. Прокурорский надзор (Под ред. Ю.Е. Винокурова).URL: http://uristinfo.net/prokurorskij-nadzor/207-prokurorskij-nadzor-pod-red-jue-vinokurova/5119-pravovoe-regulirovanie-prokurorskogo-nadzora-v-rossijskoj-federatsii.html?start=1.
  10. Указ Президиума ВС СССР от 10.06.1981 № 5028-X «О признании утратившими силу законодательных актов СССР в связи с принятием Закона СССР «О прокуратуре СССР» // Ведомости ВС СССР. 1981. № 24. Ст. 791.
  11. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических республик, принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07 октября 1977 г. // URL: http://www.hist.msu.ru/ ER/Etext/ cnst1977.htm.
  12. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, утвержденный ВС РСФСР 20.06.1984 // Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=30941&fld=134&dst=101913,0&rnd=0.3253804161060363#020208106909098822.
  13. Безрукавая Н.И. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях в отношении граждан // Вестник ВГУ. - 2016. - № 4.
  14. Статьи 269, 270, 271, 275 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
  15. Статья 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
  16. Федеральный закон от 19.07.1995 № 113-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2869.
  17. Статьи 237, 234, 235, 236 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Поделиться

2421

Литучая С. Е. Эволюция полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях // Исследования в социально-гуманитарной сфере в России и за рубежом : сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 31 августа 2021г. Белгород : ООО Агентство перспективных научных исследований (АПНИ), 2021. С. 41-46. URL: https://apni.ru/article/2812-evolyutsiya-polnomochij-prokurora-v-proizvod

Обнаружили грубую ошибку (плагиат, фальсифицированные данные или иные нарушения научно-издательской этики)? Напишите письмо в редакцию журнала: info@apni.ru

Похожие статьи

Актуальные исследования

#48 (230)

Прием материалов

23 ноября - 29 ноября

осталось 6 дней

Размещение PDF-версии журнала

4 декабря

Размещение электронной версии статьи

сразу после оплаты

Рассылка печатных экземпляров

17 декабря