Муниципальная служба как институт местного самоуправления в Российской Федерации

Принцип местного самоуправления признается как в Конституции Российской Федерации [4], так и в федеральном законодательстве [5]. Изменения Конституции 2020 г. не затронули статью 12, которая формально не изменилась. Государство гарантирует свободу местного самоуправления, а органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, образуя особый уровень – муниципальный. Организация местного самоуправления относится к совместной юрисдикции Российской Федерации и её субъектов.

Социально-экономические и политические изменения, происходящие в России, актуализировали задачу повышения эффективности управления на местах, включая муниципальный уровень. Для России институт муниципальной службы является относительно новым явлением, которое развивается последние 30 лет и некоторые вопросы его функционирования находятся в процессе совершенствования. В последние годы на это было наложено сокращение (с учетом инфляционных факторов) финансовой базы местного самоуправления на фоне усиления контроля деятельности муниципальных служащих.

В муниципальных структурах происходят сложные социальные и экономические процессы, которые меняют ситуацию в местных сообществах. Сокращение численности населения в муниципальных структурах приводит к их укрупнению, а снижение доходов муниципальных бюджетов ставит их в финансовую зависимость от субсидий региональных и федеральных властей. В таких условиях снижаются управленческие возможности муниципальных служащих, как центрального института, обеспечивающего функционирование местного самоуправления.

Президент России предложил дифференцированный подход к развитию местного самоуправления, исходя из социально-экономических и географических характеристик [6].

Планы Правительства РФ также предполагают совершенствование институтов муниципального управления и муниципальной службы, в частности, предполагается:

• внедрить институт оценки деятельности муниципальных служащих, регулирующий воздействия на проекты на ранней стадии разработки;
• завершить внедрение цифровых технологий в деятельности муниципальных служащих;
• сформировать новые принципы кадровой политики на муниципальной службе;
• повысить эффективность работы контрольных органов местного самоуправления;
• внедрить систему стратегического планирования, обеспечивающего координацию социально-экономического развития муниципальных образований.

Муниципальная служба остается комплексным и противоречивым социально-правовым и финансовым институтом, состоящим из системы правовых норм разных уровней, регламентирующих деятельность служащих.

Согласно федеральному законодательству, муниципальный служащий действует в рамках правовых актов всех уровней за счет средств местного бюджета [5].

Специфические признаки муниципальной службы:

• специальный тип публичной власти на местном уровне;
• особый тип профессиональной деятельности в органах местного самоуправления;
• деятельность оплачивается из бюджета муниципального образования;
• исполнение особых полномочий местного сообщества;
• деятельность на постоянной основе в течение определенного периода времени.

Если рассматривать муниципальных служащих с содержательной стороны, то это лица наделенные компетенциями, которые позволяют участвовать в управлении ресурсами муниципального образования (материальными, финансовыми, организационными, информационными). У муниципальных служащих есть конкретные интересы, которые в идеальной ситуации должны совпадать с интересами большинства населения муниципального образования.

С юридической точки зрения муниципальные служащие являются в первую очередь представителями населения, которое назначает их. Однако на практике многие жители муниципального образования не знают своих муниципальных служащих.

Специфика муниципальной службы вытекает из существующей модели местного самоуправления России, которая встроена в вертикальную структуру власти, то есть достаточно жестко регулируется региональными и федеральными органами государственной власти через правовые механизмы и распределение бюджетных средств [10].

Современная система муниципальной службы России находится в процессе развития и активно трансформируется в следующих направлениях:

1. Совершенствуются должностные регламенты муниципальных служащих, где отражаются квалификационные требования, обязанности, вопросы, находящиеся в компетенции служащих, сроки реализации процедур, перечень оказываемых услуг и пр.
2. Создаются общероссийские и региональные организационные структуры для координации деятельности и распространения интересных практик муниципальных служащих (Всероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский Совет местного самоуправления, Региональные ассоциации муниципальных образований, Ассоциация муниципальных юристов) [10].
3. Созданы новые алгоритмы правовой легализации спорных решений муниципальных служащих (включая инициирование апелляции в суд в отношении оспариваемых решений муниципальных должностных лиц) в целях формирования необходимого судебного прецедента [3].
4. На уровне конкретных муниципальных образований создаются массивы избыточных (по объему, но не содержанию), несистематизированных правовых актов. Кроме того, у них есть серьезные внутренние несоответствия и противоречия. Такие обстоятельства, а также сложная и непонятная (а зачастую неразвитая) юридическая терминология, используемая при создании муниципальных правовых актов, определяют их качество, что исключает реальную возможность понимания их содержания для многих жителей муниципального образования [3, 7].
5. В отношении муниципальных служащих происходит постепенная трансформация целей их функционирования. Общая цель их деятельности, осуществляемой в интересах местного населения, меняется на деятельность, направленную на предоставление муниципальных услуг, что снижает как социальную направленность деятельности муниципальных служащих, так и меру их ответственности перед местным населением. Иногда цели местного самоуправления как одной из форм государственной власти, участвующей в реализации задач государства и общества в целом, отодвигаются на второй план. На первом плане оказывается система требований региональных и федеральных властей к муниципальной службе.
6. Учитывая схожесть форм деятельности государственных и муниципальных служащих на экспертном уровне, продвигаются идеи о временной передаче муниципальных образований (городских округов и муниципальных районов) в режим государственного управления на самом высоком уровне. Естественно, реализация таких идей неизбежно повлечет за собой передачу полномочий. Несмотря на то, что Конституция и законодательство Российской Федерации предусматривают проведение предварительных консультаций с местными общинами, на практике муниципальные образования были упразднены без предварительных консультаций с населением. Предварительные консультации должны систематически проводиться не только в случае объединения, но и в тех случаях, когда упраздняется определенный уровень или категория местных органов власти.
7. На фоне пассивности населения утрачивается связь муниципальных служащих и местного населения. Население последовательно отходит от осуществления муниципальной власти, и контакты между муниципальными служащими и населением ослабевают. Власти пытаются исправить ситуацию за счет постоянного стремления повысить качество предоставляемых муниципальных услуг [8].
8. Существует тенденция к сокращению полномочий муниципальных служащих. Например, положение московских муниципалитетов особенно проблематично, поскольку они лишены основных функций и ресурсов. В столице сложилась ситуация, когда практически один уровень власти отвечает за управление всем городом, а муниципальные служащие выполняют формальные функции. Следствием подобных изменений является дефицит муниципальных служащих, в том числе, высшего, должностного уровня. В 2020-2021 гг. в ряде субъектов России отмечаются сложности в поиске «желающих поработать главами районов» [9]. Причины этого заключаются в противоречии, когда муниципальные служащие несут большую ответственность, но не имеют достаточных ресурсов для решения поставленных задач.
9. Увеличивается разница в уровне зарплат муниципальных служащих и среднему уровню по региону. В 2020 г. разница оценивалась в 1,5 раза. Доходы муниципальных служащих сокращаются пропорционально уменьшению размера муниципального образования. Складывается ситуация, когда муниципальные служащие с равными обязанностями и полномочиями могут различаться по заработной плате в 3-5 раз. Муниципальные служащие считают себя беднее населения, средняя зарплата муниципальных служащих была ниже, чем в среднем по субъекту на 7 тыс. руб. В то же время население уверено, что заработки местных чиновников высоки [10].
10. Отмечается низкий интерес граждан к работе на муниципальной службе. Фиксируется тенденция, когда на выборы муниципальных депутатов и глав местного самоуправления почти в 100% заявок, за редким исключением, подают кандидаты от партии власти и ЛДПР. Кандидаты от КПРФ, «Справедливой России», «Яблока» и других партий не покрывают все вакантные мандаты своими заявками, так как считают эти должности бесперспективными для своих политических сил. «Приобретая не обеспеченные муниципальной казной полномочия и соразмерную им ответственность, муниципальные служащие становятся уязвимыми для критики со всех сторон» [1].
11. Современные российские муниципальные служащие существуют в условиях низкого доверия граждан. Граждане негативно характеризуют местную власть, видят только собственные интересы ее представителей, которые не направлены на решение местных проблем. Усиление отрыва муниципальных служащих от местного общества приводит к негативным последствиям: снижение доверия населения муниципальным служащим, низкая явка избирателей на местных выборах, слабое участие граждан в деятельности общественных организаций. Это также приводит к акциям протеста, когда интересы властей и местных сообществ вступают в конфликт.

В целом в развитии института муниципальной службы России складывается противоречивая ситуация, когда, с одной стороны, формально, в рамках законодательства создана схема и условия для функционирования независимой муниципальной власти. С другой стороны, деятельность муниципальных служащих остается под неформальным контролем других уровней власти и остается незамеченной местным сообществом, граждане проявляют низкий интерес к ней в силу несовпадения интересов. Муниципальные служащие первыми сталкиваются с проблемами местного сообщества, однако в силу их масштаба не имеют ресурсов для их решения.