Государственное управление: понятие и эффективность

На сегодняшний день, в связи с повсеместным развитием российской и мировой общественности, развитием отечественной и зарубежной научной мысли в области проблематик государственного управления, актуализируется ряд новых проблем и задач, решение которых предстоит властным кругам и политическим организациям в самом ближайшем будущем. Государственное управление, являясь одной из составляющих политической жизни общества представляется важной составляющей любого государства, так как именно от качества принятия управленческих решений и скорости решения складывающихся социальных, экономических и культурных проблем зависит стабильность страны.

На мой взгляд, государственное управление, как феномен должен меняться в ногу со временем, – должны меняться функции, принципы и т.д., вследствие чего должны поменяться и подходы в определении того, что является государственным управлением.

В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Так, к примеру, известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [3, с.87]. С.Е.Прокофьев определяет государственное управление как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами [8, с.22].

Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления, другие – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства [6, с.28]. Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности.

А.И.Радченко дает следующее определение: «под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти» [15, с.34].

Я считаю, что государственное управление – специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление – это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Еще в начале 2000-х многие теоретики писали о государственном управлении как практическом, организующем и регулирующем воздействии государства на общественную и частную жизнь людей в целях ее упорядочения, которое опирается на его (государства) властную силу. Однако не все придерживались подобной позиции. Например, Б. М. Лазарев утверждал, что государственное управление, а именно исполнительно-распорядительная государственная деятельность является разновидностью управления государственными делами, тогда как административное право регулирует не только устройство аппарата управления, но и управляемую (предметную) деятельность [12, с.71]. Н. Г. Салищева считает, что государственное управление это исполнительно-распорядительная деятельность системы государственных органов, призванных обеспечить проведение государственной политики в тех сферах общества, в которых обусловлена необходимость государственного регулирования, координации, контроля, т. е. форм вмешательства государства в жизнь общества (обеспечение безопасности личности, общества, государства, защита прав и свобод человека и гражданина, защита конституционного строя и суверенитета и др.) [16, с. 183]

На сегодняшний день у современных представителей высших органов публичной власти совершенно новый взгляд на сущность «управления». Так, Премьер М.Мишустин 16 ноября 2020 года объявил о начале реформы государственного управления и закрепил это в Постановлении № 1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и ...» [2]. Суть данной реформы в оптимизации штата государственных служащих, повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

В Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» дано определение термина «государственное управление», как деятельности органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации, достижении определенных количественных показателей и обеспечении национальной безопасности Российской Федерации (п. г ст.3) [1]. К сожалению, рамки данной статьи не позволяют подробно остановиться на нормах приведенного закона. Но его пробелы в том, что: он не приведен в соответствие изменениям, внесенным в Конституцию летом 2020 года и принятым впоследствии законам; в нем не определены точно органы власти, на которые распространяются его нормы; приведенное законодателем определение не позволяет оценить масштабы деятельности в указанных сферах; большая часть мероприятий, перечисленных в статье 4 рассматриваемого закона – имеет организационный, организационно-управленческий характер, основанный на комплаенсе, коллаборации, субординации и т. п. органов государственной власти. Исходя из этого можно сделать вывод, что суть государственного управления в контексте данного закона – повышение эффективности деятельности органов государственной власти для достижения цели и задач стратегического планирования и не имеет отношение к управлению гражданами и их объединениями.

Итак, как бы этого не хотелось представителям консервативных взглядов, содержание понятия управление в предмете административного права существенно изменилось. Государство должно и обязано принимать на себя вызовы современности. Обязано нести бремя защиты и обеспечения безопасности граждан, выполнять социальные обязательства, быть регулятором общественных отношений. Административное право изучает отрасль, которая заметно меняется. Отрасль регулирует отношения между государством и свободными людьми, которые в силу Конституции имеют право на выражение своей воли, мнения, использовать в полной мере свои права и свободы. А государственное управление имеет место быть, но оно трансформировалось. Его границы остались в пределах взаимоотношений законодательной власти, исполнительной власти и органов местного самоуправления, включая вопросы субординации в каждой системе.

Постоянно развивающиеся современные процессы и явлениями предполагают возникновения потребности в действенном влиянии государства, а также определяют важность и интерес общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления.

Эффективность государственного управления является трудной и многосторонней по осуществляемым функциям задачей, в результате чего имеет большое количество различных интерпретаций и толкований.

Понятию «эффективность» уделялось и уделяется огромное значение, однако несмотря на это, единого комплексного понятия так и не сформулировано.

Существует достаточно большое количество точек зрения относительно понятия «эффективность» и в отечественной науке. Так, Васютинский И. Ю. и Прусаков А. Н. утверждают, что эффективность – это степень соответствия ожидаемых результатов поставленной цели и затраченным при этом ресурсам [7, с. 85]. По мнению Ковалева В. В., «эффективность – это соотношение между полученным результатом и некоторой характеристикой фактора (ресурса), использованного для достижения данного результата» [11, с. 104].

В России термин «эффективность» применительно к сфере государственного управления широко используется с начала XXI века. Этот период связан с началом проведения административных реформ.

Сфера государственного управления отличается от иных видов управления тем, что главную роль в ней играет государственная власть, органы власти, политика и политическое руководство страны. Именно поэтому понятие «эффективность» государственного управления стоит рассматривать как элемент деятельности политического субъекта, а не соотношение затраты – производство [5, с.420].

На сегодняшний день для современной России весьма важными являются вопросы по повышению эффективности государственного управления в связи с необходимостью обеспечения высоких показателей качества жизни. Как отмечает В.В. Окрепилов: «Получение желаемого качества, – в том числе и качества жизни, достижение которого зависит от различных факторов, таких как развитие экономики, социальной сферы, образования, – невозможно без эффективного государственного управления» [13, с. 56].

Согласно определению Охотского Е.В., «государственное управление – целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему государственных органов, организаций и должностных лиц) на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей» [14, с. 31].

На мой взгляд, эффективность государственного управления представляет собой результат политических, социальных, экономических достижений, которые направлены на решение общественно важных задач, в том числе на повышение качества жизни населения.

Так, рассматривая положительные стороны повышения эффективности государственного управления, можно отметить: увеличение социального благополучия страны; реализацию единых целей государства, обеспечение устойчивого экономического роста, внедрение новых технологий, формирование стратегической линии внешней и внутренней политики. С другой стороны, следует почеркнуть, что низкое качество государственного управления влечет за собой снижение уровня и качества жизни населения, сдерживание темпов роста экономики, уменьшение макроэкономических показателей, рост безработицы [10, с.15].

Однако, при этом следует учитывать, что повышение качества государственного управление подразумевает нагрузку на государственный бюджет, а снижение приводит к дополнительным затратам в среднем 6% от совокупного дохода домохозяйств. Таким образом, для успешного функционирования государства и улучшения качества жизни населения важно повышать эффективность и качество государственного управления.

На сегодняшний день существуют различные методики по оценке качества государственного управления, которые дают представление об эффективности и результатах управления в конкретной стране. Одной из наиболее наглядных методик является комплексное исследование Группы Всемирного банка, показатели которого рассчитываются на основе более 400 переменных, объединяющих мнения большого числа респондентов в рамках исследования: предприятий, граждан и экспертов в промышленных и развивающихся странах. Показатели получены из различных статистических данных национальных институтов, экспертных опросов, результатов исследований, проводимых на регулярной основе. Данный проект поддерживается Д. Кауфманном, который предложил учитывать 6 критериев качества государственного управления: учёт мнения населения; политическая стабильность; эффективность работы правительства; качество законодательства; верховенство закона; сдерживание коррупции.

В России низкий уровень качества государственного управления, таким образом, это может свидетельствовать о неспособности полноценно и своевременно решать социально-экономические проблемы, которые связаны с качеством жизни населения, что является одной из ключевых задач при управлении государством. Это может привести к снижению качества жизни населения и как следствие к кризисным явлениям в экономике страны.

Предметом дальнейшего рассмотрения является «Индекс лучшей жизни», который учитывает 11 аспектов, влияющих на качество жизни и благосостояния населения по мнению ОЭСР в стране, при формировании рейтинга. Анализируется данные на основе официальных источников: Национальные отчеты, Статистический отдел ООН, государственные статистические агентства. В том числе данные берутся из Всемирного опроса Гэллапа, подразделения Института Гэллапа, которое на постоянной основе проводит опросы общественного мнения более чем в 140 странах мира. Таким образом, опросы дают понять соотносятся ли результаты исследования с ответами пользователей «Индекса лучшей жизни» для того, чтобы ОЭСР могла рекомендовать политическим деятелям стран сосредоточиться на определенных аспектах с целью повышения качества жизни. Одним из минусов индекса является невозможность сравнения неравенств внутри страны или между различными социальными группами [4, с.28].

Одним из аспектов «Индекса лучшей жизни» является аспект «Гражданские права», который отражает доверие граждан к правительству. Стоит отметить, что граждане хотели бы видеть результаты государственного управления, ведь данная информация может способствовать привлечению государства к ответственности перед своими избирателями. Чем эффективнее и прозрачнее государственное управление, тем выше показатель данного аспекта, и как следствие, качество жизни населения. В том числе открытость и прозрачность государственного управления имеют все шансы повысить качество услуг государственного сектора, сведя коррупцию, злоупотребления государственными средствами к минимуму.

С точки зрения «Индекса лучшей жизни» Россия продвинулась в улучшении качества жизни населения, но при этом следующие аспекты: жилищные условия, доход, экология, гражданские права, здоровье, удовлетворенность, безопасность имеют уровень ниже среднего по десятибалльной шкале. Хочется отметить, что показатель аспекта «Гражданские права» в Российской Федерации составляет 2,3 балла.

Данная форма оценки позволяет увидеть рейтинг России в разрезе других стран и выявить общие слабые места для понимания, на какие аспекты необходимо обратить внимания при управлении государством. Однако существуют и минусы данного способа оценки: непрозрачность и субъективность рейтингов; объем информации, не позволяющий проследить получения той или иной оценки; повышение места в рейтинге может быть вызвано в связи с изменением показателя в другом субъекте.

При рассмотрении государственных программ Российской Федерации, направленных на повышение эффективности государственного управления, можно судить о том, что осуществляется системная работа, которая характеризует различные аспекты управления, затрагивающие компетенции различных департаментов. Стоит отметить, что единая стратегия развития государственного управления на федеральном уровне отсутствует, вследствие этого важно проанализировать связь между повышением эффективности государственного управления и качеством жизни населения через деятельность Министерства экономического развития Российской Федерации, которая направлена в том числе на повышение качества государственного управления.

Одним из направлений, нацеленных на повышение качества государственного управления, является: «Формирование системы нормативного регулирования цифровой среды». Данное направление нашло свое отражение в рамках федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды», одной из задач которого является создание программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Одним из ключевых вопросов программы является «создание условий для повышения качества жизни населения за счет изменения структуры и качества услуг социальной сферы и создания новых возможностей для предпринимательской и трудовой деятельности», что подчеркивает неразрывную связь между повышением эффективности государственного управления и качеством жизни населения. Важно учитывать, что в ходе данного направления предусматривается снятие барьеров по внедрению цифровых технологий и развитию цифровой экономики.

Следует отметить, что внедрение цифровых технологий упрощает получение государственных услуг, снижает асимметрию информацию и улучшает эффективность обратной связи между государством и населением, что повышает качество жизни населения. Однако существует ряд проблем, которые тормозят процесс цифровизации в государственном управлении: высокие затраты на оборудование; подготовка квалифицированного персонала, обладающего соответствующими навыками и компетенциями; неравномерное внедрение цифровых технологий по России; ограниченный доступ в Интернет во многих регионах РФ. Вдобавок необходимо обеспечить безопасность цифровой среды и системы цифровой идентичности для конфиденциальности данных пользователей, чтобы те чувствовали себя защищенными и не боялись утечки личных данных при использовании информационных технологий. Таким образом, для экономического развития страны необходимо обратить внимание на решение этих вопросов для эффективности государственного управления и как следствия повышения качества жизни населения [9, с.559].

Еще одним не менее важным направлением государственного управления является комплексное реформирование контрольно-надзорной и разрешительной деятельности. В рамках этого направления осуществляется контроль и надзор за индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, что позволяет снижать административные барьеры для бизнеса и обеспечивать баланс интересов между контролирующими органами и субъектами предпринимательства. Стоить отметить, что целью реформы контрольно-надзорной деятельности государства является повышение уровня защищенности здоровья, жизни, имущества, окружающей среды и оптимизация расходов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Одним из инструментов контрольно-надзорной деятельности выступает «регуляторная гильотина», которая должна разрешить проблему соответствия бизнеса современным реалиями, что поможет с одной стороны бизнесу посредством сокращения административных нагрузок со стороны государства, а с другой стороны потребителю посредством повышения безопасности продукции и производственных процессов со стороны предпринимательства.

Таким образом, взаимодействие бизнеса и власти влияют на устойчивое развитие страны, экономических систем, решения социальных проблем и как следствие повышение качества жизни. В результате при определенном взаимовыгодном обмене ресурсов между властью и бизнесом для населения появляются новые возможности, что может привести к появлению новых рабочих мест, снижению уровня безработицы, социальному развитию регионов, увеличению уровня доходов населения, что отражается на качестве жизни населения как по регионам, так и по всей стране в целом.

Исходя из проведенного анализа, можно судить о том, что показатель качества жизни зависит в том числе от эффективности государственного управления. Однако по сравнению с лидирующими странами, Россия показывает достаточно низкий уровень государственного управления, что свидетельствует о том, что реализуемая государственная политика имеет ряд проблем. В связи с этим возникает комплекс задач, на которые необходимо обратить внимание для повышения эффективности государственного управления и качества жизни. В первую очередь, важно рассмотреть эффективность государственного управления в разрезе регионов для того, чтобы выявить слабые места по каждому аспекту, скорректировать направление государственных программ и распределение бюджетных средств. При этом возможно использование опыта зарубежных стран и использование комплексных мер, то есть единый характер принятия комплекса решений. Вместе с тем стоит обратить внимание на решение проблем, которые существуют при внедрении цифровых технологий, особенно это касается региональной дифференциации, что влияет на показатели качества жизни населения. Возможно, что при взаимовыгодном сотрудничестве власти и бизнеса, удастся разрешить многие проблемы, снизив административную нагрузку бизнеса со стороны государства. Очевидно, что перечисленные меры по повышению качества жизни населения за счет эффективности государственного управления должны реализовываться для каждого региона отдельно, учитывая экономический потенциал и развитие экономики страны в целом.

Рецензент – Коган Е. Г.

1. Федеральный закон от 28.06.2014 N172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3378.
2. Постановление Правительства РФ от 16.11.2020 N 1830 «Об оптимизации структуры и численности федеральных государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы, федеральных министерств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 23.11.2020, N 47, ст. 7533.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. – 2-е изд., стер. – Москва: Омега-Л, 2011. – 525 с.
4. Афанасьева М.Ф., Артамонова Т.С. Оценка показателей эффективности государственного и муниципального управления // В сборнике: Теория и практика эффективности государственного и муниципального управления. – Курск, 2020. – С. 27-30.
5. Бирюкова Э.Р. Понятие «эффективность» в сфере государственного управления // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. – 2020. – №1. – С. 419-422.
6. Бондарева В.О., Новикова И.В. Понятие государственного управления // В сборнике: Наука. Образование. Инновации. – 2020. – С. 27-30.
7. Васютинский И. Ю. Экономика топографо-геодезического производства: учебник / И. Ю. Васютинский, А. Н. Прусаков, В. И. Соломатов. – М.: Картгеоцентр-Геодезиздат, 2001. – 734 с.
8. Государственное и муниципальное управление: учебник и практикум для вузов / С.Е. Прокофьев [и др.]; под редакцией С. Е. Прокофьева, О. В. Паниной, С.Г. Еремина, Н.Н. Мусиновой. – 2-е изд. – Москва: Издательство Юрайт, 2021. – 608с.
9. Журавлев Д.М. Модель оценки эффективности регионального государственного управления // Региональная экономика: теория и практика. – 2020. – Т. 18. – №3(474). – С. 555-570.
10. Каминский В.С. Эффективность государственного управления: анализ основных методик // Society and Security Insights. - 2019. - Т. 2. - №4. - С. 13-33.
11. Ковалев В.В. Анализ хозяйственной деятельности предприятия: учебник / В. В. Ковалев, О. Н. Волкова. – M.: OOO «ТК Велби», 2012. – 546 с.
12. Лазарев Б.М. Государственная служба. Акад. правовой ун-т при Ин-те государства и права РАН. - М.: ИГПАН, 1993. – 62с.
13. Окрепилов В.В. Перспективы развития стандартизации как инструмента инновационного развития // Проблемы прогнозирования. – 2013. – № 1. – С. 52-62.
14. Охотский Е.В. Теория и современные механизмы государственного управления: учебно-методический комплекс. - М.: ЮРАЙТ, 2013. - 701с.
15. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление». - Изд. 3-е, перераб. и доп. - Москва; Ростов-на-Дону: МарТ, 2007. - 605 с.
16. Салищева Н.Г. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры. – Москва: Издательство Юрайт, 2017. – 364 с.