Понятие «закрытое административно-территориальное образование» как правовая категория

Анализ современного понимания различных категорий административно-территориальных образований дает понимание того, что до сих пор остаются актуальными дискуссии о специфике правового статуса и аспектах регулирования правового режима, сформированных ограничений и мерах государственной поддержки. С теоретической стороны к этой теме обращаются видные правовые деятели в своих работах, а с практической стороны, лица, чья деятельность напрямую связана с деятельностью закрытого административно-территориального образования (ЗАТО).

Само по себе такое понятие как ЗАТО представляет собой городской округ, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан [5, c.193].

В процессе определения вышеозвученного понятия как непосредственно правовой категории, в первую очередь следует обозначить ключевые черты и особенности первостепенной важности, которые наиболее характерны для данной концепции.

Исходя из сформулированного определения следует ряд выводов, в частности, можно обозначить следующие типичные особенности для ЗАТО:

• в ЗАТО в обязательном порядке должны быть сформированы органы местного самоуправления, реализующие свои полномочия в соответствии с ФЗ РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом отдельных особенностей, предусмотренных федеральным законодательством;
• ЗАТО – это территориальное образование, то есть территория с четко установленными границами;
• в пределах территории ЗАТО должны быть расположены или промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению, утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, или военные объекты, или иные объекты;
• для предприятий или объектов, расположенных на территории ЗАТО, должен быть установлен соответствующим нормативным актом особый режим, включающий в себя три обязательных элемента – обеспечение безопасного функционирования, охрану государственной тайны и создания специальных условий проживания граждан;
• на территории ЗАТО допускается и фактически применяется ограничение отдельных конституционных прав и свобод человека и гражданина в пределах, установленных федеральным законодательством [4, c.254].

В настоящее время на территории 22 субъектов РФ действуют 38 ЗАТО [1], которые созданы для обеспечения безопасного функционирования объектов Государственной Корпорации по атомной энергии «Росатом», Министерства обороны РФ, Федерального космического агентства, Министерства промышленности и торговли. Наибольшее количество ЗАТО расположено в Свердловской, Мурманской и Московской областях.

Что касается процесса создания или потенциального преобразования закрытого автономного территориального образования, то стоит рассматривать эту возможность в следующих случаях:

• создание ЗАТО на территории типичного муниципального образования;
• создание ЗАТО на территории военного городка;
• создание нового ЗАТО путем объединения нескольких ЗАТО в одно;
• создание ЗАТО на территории строящегося специального объекта [2, c.114].

Руководствуясь нормами, установленными законодателем, ЗАТО-это в первую очередь территориальное образование, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, а также особый режим проживания граждан.

Под особым режимом безопасного функционирования ЗАТО законодательство понимает:

1. установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования (в том числе колючей проволоки);
2. ограничения на въезд и постоянное проживание граждан на территории секретного города (поселка);
3. ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
4. ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами и недвижимостью, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание.

Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного ЗАТО принимается Правительством Российской Федерации. Ответственность за организацию и обеспечение особого режима в запретной зоне возлагается на начальника объекта.

Органы местного самоуправления закрытого образования в соответствии с законодательством Российской Федерации участвуют совместно с начальником объекта и представителем органа федеральной службы безопасности в обеспечении особого режима на территории закрытого образования, за исключением территории объекта.

Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования [3, c.36].

Вопрос пропускного режима в ЗАТО является одним из самых дискуссионных и неоднозначных в научном сообществе. Его организация четко регламентирована и представляет собой строгую пропускную систему.

Инструкция о пропускном режиме определяет:

1. порядок доступа граждан и въезда (выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;
2. порядок вноса (выноса), ввоза (вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей;
3. перечень должностных лиц, имеющих право принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов;
4. порядок контроля за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.

В основных положениях пропускного режима ЗАТО определенно прослеживается противоречие с правами граждан, которые закреплены в конституции. В то же время очевидно, что наличие данного регламента необходимо для безопасного и специфичного режима функционирования самого рассматриваемого объекта.

Таким образом, изучение особенностей такой правовой категории, как ЗАТО представляется актуальным и важным, так как потенциально имеет возможность для решения ряда важных задач, в частности, совершенствования законодательства в этой сфере.