Некоторые направления оптимизации деятельности контрактной службы (на примере комитета по науке и высшей школе Санкт-Петербурга)

Комитет по науке и высшей школе (далее – Комитет, КНВШ) является исполнительным органом государственной власти (далее – ИОГВ) и входит в состав Правительства Санкт-Петербурга. Является одним из 36 профильных комитетов, отвечающих за вопросы осуществления политики в области среднего, высшего, а также послевузовского профессионального образования, науки и инновационной деятельности, дополнительного образования [4].

Так, Комитет не осуществляет и не курирует политику в сфере осуществления государственных закупок товаров, работ, услуг (далее – ТРУ), однако Комитет координирует в роли главного распорядителя бюджетных средств (далее – ГРБС) закупочную деятельность 11 подведомственных учреждений, самостоятельно осуществляет закупку ТРУ для нужд Санкт-Петербурга, организует ведомственный контроль в части применения Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) [2] (пункт 3.35 Положения) [4], Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ) [1] (пункт 3.35-1 Положения) [4] и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 № 1095 (далее – Постановление № 1095) [5].

Количество закупок и объём лимитов Комитета и подведомственных заказчиков увеличивается с каждым годом (общее количество закупок ТРУ в 2018 году составило 2324, в 2019 – 2795, в 2020 – 2699; рост совокупной Н(М)ЦК в 2019 году по отношению к 2018 году составил 45,41 %), а это значит, что растёт и трудовая нагрузка на специалистов сектора закупок. Принятие новых нормативных правовых актов и систематическое внесение изменений в Закон № 44-ФЗ приводит к усилению «зарегулированности» системы закупок ТРУ, что приводит к увеличению объёма документооборота, обусловленного ростом количества запросов, отчётов, контрольно-надзорных мероприятий как в отношении Комитета, так и 11 подведомственных государственных учреждений, закупочная деятельность которых согласуется и контролируется работниками сектора в роли ГРБС.

Должностные лица сектора несут дисциплинарную, административную и уголовную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок ТРУ и иными нормативными правовыми актами. Специалисты сектора закупок несут персональную ответственность, однако субъектом для привлечения к ответственности может выступать и сам Комитет. Высокая степень ответственности требует не только высокого профессионализма, но и грамотного распределения ресурсов в контексте обеспечения достаточного количества времени каждому работнику для проработки того или иного вопроса на высоком профессиональном уровне.

Оптимизация отдельных рабочих процессов с целью исключения лишних трудовых затрат и стандартизация осуществляемых задач, позволит сформировать единый подход к повторяющемся служебным процессам.

В этом направлении видится положительным подход госкорпораций, в числе которых ПАО «Россети», где все закупочные процессы с привязкой к способу определения поставщика (подрядчика, исполнителя) получают отдельный стандарт на процесс (например, Стандарт на процесс «Проведение закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)»), однако необходимо констатировать, что такая практика чаще всего сегодня наблюдается среди заказчиков, работающих на основании положений Закона № 223-ФЗ, в том числе благодаря методическому сопровождению ФАС России в указанном направлении.

Подобные стандарты устанавливает единые правила и порядок проведения закупок, что исключает множество ошибок, определяемых человеческим фактором. Стандарт несёт в себе важную задачу в части формирования единого подхода (правового, технического и операционного) в ходе осуществления закупки ТРУ.

К сожалению, во многих организациях недооценивают подобные подходы к организации рабочих процессов, однако, как показывает практика, число нарушений, связанных с человеческим фактором, крайне высоко. Анализ четырёх последних отчётов Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (выпущенных в 2021 году) показывает, что более 50% процентов выявляемых нарушений связанны с человеческим фактором (например, забыли разместить документы, направили недостоверные сведения вследствие опечатки, приложили неполный пакет документов и т.п.). Именно стандартизация отдельных закупочных процессов позволит постепенно решить обозначенные проблемы.

Важно отметить, что стандартизировать необходимо не только закупочные процессы ТРУ, но и все связанные с этим процессом документы (приказ об осуществлении закупок, приказ о приёмочной комиссии, извещение о закупке ТРУ, в том числе: техническое задание, обоснование Н(М)ЦК, проект контракта, протокол приемочной комиссии, претензия и т.п.). Такой подход позволит выработать единые решения для процессов, возникающих в ходе осуществления закупки ТРУ. Специалисту не придётся делать документы самостоятельно или заимствовать у других, что существенно сократит время, а самое главное исключит ошибки, определяющиеся большой нагрузкой, как следствие, спешкой, невнимательностью; пробелами в профессиональных знаниях и готовностью данного специалиста решать возложенные на него задачи.

Следующее направление по оптимизации работы сектора закупок Комитета коснётся развития системы антимонопольного комплаенса. Суть данной системы заключается в снижении рисков возникновения нарушений антимонопольного законодательства (в том числе снижение категории риска, что сократит интенсивность проверок со стороны ФАС России). Институт антимонопольного комплаенса обсуждается в научной и профессиональной среде начиная с 2015 года, однако полноценное закрепление данный институт получил лишь в марте 2020 года, когда законодатель определил требования к данной системе [3].

Содержание системы антимонопольного комплаенса составляют три группы корпоративных механизмов:

1. выявление антимонопольных рисков (путём анализа административной практики и требований антимонопольного законодательства с последующим снижением и устранением выявленных рисков);
2. контроль за выявленными рисками (назначение должностного лица, ответственного за внедрение комплаенс-системы и организация работы подразделения, отвечающего за реализацию данной системы);
3. реагирование на антимонопольные риски (принятие мер дисциплинарного воздействия в отношении лиц, допустивших нарушения в сфере антимонопольного законодательства).

На сегодняшний день Комитетом принят внутренний акт об антимонопольном комплаенсе, которым установлены общие положения, уровни рисков и методика расчёта ключевых показателей эффективности, назначено должностное лицо Комитета, ответственное за реализацию комплаенс-системы [6]. Далее на сформировавшуюся в Комитете комплаенс-систему следует получить положительное заключение территориального управления ФАС России. Данное заключение не носит обязательного характера, однако будет выступать смягчающим обстоятельством в ситуации, когда комплаенс не сработал и не предотвратил нарушение, сократит интенсивность проверок со стороны надзорного органа.

Подводя итоги 2020 года ФАС отметил положительный опыт внедрения антимонопольного комплаенса в ряде субъектов Российской Федерации:

1. в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре активно применяется программа автоматической проверки нормативно правовых актов на соответствие антимонопольному законодательству;
2. в Белгородской области для оперативного управления процессом внедрения комплаенс-системы субъект разработал чек-листы для ИОГВ (из 20 показателей) и муниципальных образований (из 26 показателей), выполнение которых определяет место оцениваемого субъекта в общем рейтинге;
3. в Республике Удмуртия усовершенствовали стандартную карту комплаенс-рисков в направлении реализуемых региональных и национальных проектов [7].

Примечательно, что среди положительных практик внедрения комплаенс-систем не рассматривался опыт Москвы или Санкт-Петербурга, что только подтверждает необходимость развития данной системы не только в стандартном ключе, но и в направлении новации с целью освещения новых положительных практик с учётом специфики ИОГВ Санкт-Петербурга и КНВШ в частности, в рамках осуществления закупок ТРУ для отправления политики Санкт-Петербурга в направлении развития профессионального образования, науки и инноваций.

Подводя итог необходимо заключить, что основные проблемы в контексте настоящего исследования, с которыми сегодня сталкиваются ИОГВ Санкт-Петербурга в целом и сектор закупок Комитета в частности, можно условно поделить на два блока:

1. организационные (растущая нагрузка, недостаток персонала, неэффективное расходование рабочего времени, необходимость стандартизации рабочих процессов);
2. правовые (стремительно меняющееся законодательство, отсутствие ряда локальных документов, необходимость стандартизации рабочих документов, локальных актов).

Решение данных проблем повысит эффективность закупочной деятельности Комитета и подведомственных заказчиков, минимизирует трудовые потери и сократит количество допускаемых правонарушений в данной сфере. Конечно, нужно признать, что нет идеального подхода в решении всех современных проблем, которые встречаются сегодня на профессиональном пути специалиста в сфере государственных закупок, однако решение отдельных не требует ни больших инвестиций, ни существенных изменений сформировавшегося уклада в работе организации.

Предложенные направления по оптимизации повысят эффективность закупочной деятельности сектора закупок Комитета, однако их применение носит универсальный характер и не имеет исключительной привязки к КНВШ или заказчикам в роли ИОГВ или ГРБС они применимы как в отношении региональных заказчиков (во всех субъектах Российской Федерации), так и федеральных, и местных (в рамках муниципального образования). Развитие системы антимонопольного комплаенса позволит сократить количество допускаемых правонарушений и проступков, а внедрение системы стандартизации (на используемые документы и рабочие процессы) позволит минимизировать количество ошибок, обусловленных человеческим фактором, что в своей совокупности качественно повысит эффективность работы контрактной службы и отразиться на рейтинге всей организации.