Предмет прокурорского надзора как самостоятельная правовая категория является основополагающим для определения компетенции прокурора и ее разграничения с функциями иных государственных органов.
Закрепленный в статье 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) предмет прокурорского надзора является общим и наполняется содержанием применительно к конкретной сфере общественных отношений [6, с. 141]. В частности, для формулирования предмета надзора за исполнением законов в сфере охраны и использования водных биоресурсов, прокурору необходимо определить систему соответствующего законодательства.
Основой правового регулирования отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов являются положения Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ). Деятельность прокурора в данном случае акцентируется, прежде всего, на вопросах охраны природных ресурсов (статьи 9, 36, 58 Конституции РФ), без соблюдения которых не могут быть обеспечены конституционные права граждан на охрану окружающей среды, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью экологическими правонарушениями[1]. Кроме того, Конституцией РФ гарантирована защита прав коренных малочисленных народов, обладающих, в частности, исключительной возможностью осуществления традиционного рыболовства. Соблюдение указанного права не должно оставаться вне поля зрения органов прокуратуры. Таким образом, наряду с защитой публичных интересов в области рыболовства, прокурор обеспечивает защиту соответствующих прав и свобод человека и гражданина, что предопределяет необходимость обращения к статье 26 Закона о прокуратуре.
Неотъемлемой частью правовой системы России являются международные договоры Российской Федерации. Основным условием их приоритетного применения перед законодательством России является прохождение процедуры ратификации. Таким образом, прокурор осуществляет надзор за теми международными договорами, которые ратифицированы в установленном законом порядке [4, с. 42].
Центральное место среди федеральных законов Российской Федерации в сфере охраны и использования водных биоресурсов занимает закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве). Законодательство о водных биоресурсах включает в себя и иные федеральные законы, например: Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ, которым определены понятия природных ресурсов и их использования, нормативов допустимого воздействия и допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, требований и контроля в области охраны окружающей среды и др.; Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 года № 74-ФЗ, регулирующий водные отношения, в том числе связанные с водными биологическими ресурсами; Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», положения которого применительно к водным биологическим ресурсам являются общими; Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», согласно которому государственная охрана морской среды, водных биоресурсов власти в исключительной экономической зоне относится к компетенции федеральных органов: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», освещающий вопросы защиты и сохранения морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря; Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», отдельные положения которого посвящены изучению и использованию живых морских ресурсов; Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», где статья 8 посвящена особенностям охраны, вылова (добычи) эндемичных видов водных животных и сбора эндемичных видов водных растений [3, с. 66] и другие законы.
Частью системы законодательства о водных биоресурсах являются законы субъектов Российской Федерации. Отметим, что региональные законы во многом повторяют федеральные, однако есть и специфические положения, например, предусматривающие учреждение территориального рыбохозяйственного совета как координационного, коллегиального и консультативно-экспертного органа, состав и порядок деятельности которого определены органами власти субъекта РФ [7, с. 74].
Отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов могут регулироваться также указами Президента и Постановлениями Правительства Российской Федерации [2]. Вместе с тем, сторонники классического понимания предмета прокурорского надзора настаивают на исключении из сферы надзорной деятельности прокурора подзаконных актов [5, с. 168]. Однако отдельные подзаконные акты действуют на всей территории страны и зачастую выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования [8, с. 24]. Так, в Законе о рыболовстве более 50 бланкетных положений, в которых нормы права выражены в самой общей форме. Вместе с тем, нарушения именно этого закона в основном и выявляются прокурорами при проведении проверок. В связи с этим, принятые во исполнение Закона о рыболовстве подзаконные акты не могут оставаться вне поля зрения прокурора при проведении поверки.
Исходя из вышеизложенного, предметом прокурорского надзора за исполнением законов с сфере охраны и использования водных биоресурсов является соблюдение Конституции Российской Федерации в части охраны и использования природных ресурсов, исполнение международных договоров в сфере охраны и использования водных биоресурсов с участием Российской Федерации, ратифицированных в установленном порядке, исполнение Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» и иных федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в сфере охраны и использования водных биоресурсов органами и должностными лицами, перечень которых содержится в статьях 21 и 26 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами. Кроме того, при проведении проверки прокурору необходимо учитывать положения подзаконных актов, поскольку большинство из них основано на отсылочных нормах и содержит порядок исполнения соответствующих положений закона.
