Модели организации органов опеки и попечительства

При определении компетенции субъектов РФ в сфере опеки и попечительства (далее – ООиП) представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, "что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе". При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство – в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента, как гражданско-правовой договор.

В некоторых субъектах функции опеки возложены на органы региональной власти, в других субъектах, полномочия переданы органам местного самоуправления, есть субъекты, в которых полномочия часть у региональных органов, а другая – органов местного самоуправления.

Практика сложилась таким образом, что вопросами по государственному управлению в сфере опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами наделены исполнительные органы разных направлений деятельности (по данным 2019 г.): в сфере образования – в 47 субъектах Российской Федерации; в сфере труда, социальной защиты, здравоохранения – в 36; созданы ведомства по делам семьи и детей, в отдельные ведомства по опеке и попечительству – в двух.

Органы местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, на территориях которых отсутствуют ООиП, образованные в соответствии с № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае органы местного самоуправления являются ООиП. При этом Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об опеке и попечительстве» не регулируют вопросы объема и сроков передачи этих полномочий.

До принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве» ООиП были определены органы местного самоуправления. Первоначально законом была предусмотрена модель, при которой ООиП являются исключительно исполнительные органы. Однако внесенные изменения в статью 6 федерального закона позволили наделять органы местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству.

О том, что практика правового регулирования в субъектах Российской Федерации пошла по пути наделения органов местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, и согласно информации Минфина России по мониторингу местных бюджетов за 2011 г. данное полномочие передавалось в 2011 г. в 77 субъектах Федерации, отмечается О. А. Тепляковой и Е. А. Каюровым.

Наблюдаются случаи перехода ООиП на уровень органов местного самоуправления и в настоящее время. Так, наделение органов местного самоуправления полномочиями осуществлено с 1 апреля 2018 года в Костромской области, с 1 апреля 2019 года в Республике Коми, с 1 января 2020 года в Приморском крае [1]. Есть и случаи прекращения осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере опеки и попечительства: в 2013 году в Республике Алтай, в 2010 году в Пермском крае.

Проведенный О. А. Тепляковой теоретический анализ выбора предпочтительной модели формирования ООиП показал, что мнения ученых по этому вопросу разделились. Кроме того, она делает вывод, что «процесс выбора модели ООиП в качестве государственных органов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в настоящий момент не завершен», и «по вопросу модели ООиП ученые разделились следующим образом:

1. сторонники государственной модели ООиП на уровне субъектов Российской Федерации;
2. сторонники муниципальной модели, которая с принятием Федерального закона № 48-ФЗ ушла в прошлое;
3. сторонники смешанной модели ООиП, которая предполагает возможность осуществления функций опеки и попечительства как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований, которая в настоящее время предусмотрена законодательством».

Обоснованность выбора оптимальной модели ООиП самими субъектами Российской Федерации сегодня также не изучена.

Рассмотрим некоторые примеры сложившихся моделей ООиП в субъектах Российской Федерации. 

Практика наделения органов местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству применяется, несмотря на наличие ООиП в субъекте Российской Федерации - органа исполнительной власти, исполняющего, как правило, стандартный набор полномочий: по формированию и ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей; по усыновлению детей иностранными гражданами или лицами без гражданства, а также гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации; по выдаче направлений в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Набор полномочий дополняется во всех случаях осуществлением контроля за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий, а также законодательным и методическим обеспечением деятельности ООиП в субъекте Российской Федерации. Объем полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления на неопределенный срок, значительно шире. Такая модель может быть классифицирована как смешанная, согласно О. А. Тепляковой.

Смешанная модель в Тамбовской области не типична в связи с применением практики расщепления отдельно взятых полномочий между исполнительным органом и органами местного самоуправления. Систему ООиП области составляют орган исполнительной власти области – Управление образования и науки и органы местного самоуправления – администрации городских округов, муниципальных районов области. Наряду со стандартным набором полномочий к компетенции исполнительного органа в области отнесены вопросы по принятию актов о назначении опекуна или попечителя, заключению договоров о патронатном воспитании и договоров о приемной семье. Анализ законов Тамбовской области «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в Тамбовской области» и «О наделении администраций городских округов, муниципальных районов Тамбовской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан», положения об Управлении образования и науки свидетельствует об аналогичном подходе к выполнению таких полномочий, как освобождение или отстранение опекуна (попечителя) от исполнения обязанностей и обращения в суд с заявлениями о лишении родительских прав, ограничении родительских прав и другими заявлениями, касающимися споров о воспитании детей.

1. Адилова Б., Кабардиева Ф.А. Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей//В сборнике: Студенческая наука: проблемы, тенденции, перспективы развития материалы третьей Всероссийской студенческой научно-практической конференции. под редакцией Рамазановой Р.М., Шихамировой Б.А., Пицхелаури Э.М. 2016. С. 238-243.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 3Ст. 3301.
3. Распоряжение Правительства РФ от 29.05.2015 № 996-р «Об утверждении Стратегии развития воспитания в Российской Федерации на период до 2025 года» // Российская газета. 08.06.2015. № 122.
4. Апенова Н.И. Защита и реализация прав несовершеннолетних органами опеки и попечительства//В сборнике: Стратегия социально-экономического развития общества: управленческие, правовые, хозяйственные аспекты Ответственный редактор: Горохов А.А. 2015. С. 30-32.