Закон о контрактной системе в сфере закупок: история и проблемы правоприменения

История становления системы государственных закупок, в том виде, в котором она существует на данный момент мы обязаны следующим этапам становления нашей системы госзакупок:

1. Первый этап охватывает период с 1992 по 1997 год, когда принимаются отдельные законопроекты, которые становятся, так называемой, базой для становления системы госзакупок, это, например, Закон от 28.05.1992 г. Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» [1]. Первая реформа системы государственных закупок была проведена в 1997 году после издания Указа Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [2] и распоряжения Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. № 1047-р [3]. Во исполнение Указа и Распоряжения Правительства были утверждены Методические рекомендации по проведению торгов [4];

2. Увеличение количества принимаемых законопроектов для регламентации системы государственных закупок стало причиной принятия в 1999 году первого кодифицированного акта, а именно Федерального закона от 06 мая 1999г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [5]. Данный закон является по сути первой попыткой систематизации всей совокупности актов, сведённых в единый систематизированный нормативно-правовой акт.

Закон можно считать в реалиях того времени первой попыткой нормализации отношений в рамках закупочных процедур того времени. При этом, стоит отметить, что данный закон имел и существенные недостатки, например, указывал как работать только федеральным заказчикам; отсутствовали требования о неизменности условий по цене, предложенной победителем, закон почти ничего не говорил о процессе контроля размещения заказа и другие недостатки, которые, к сожалению, не превалировали над положительными чертами закона.

Кроме того, Закон № 97-ФЗ не был документом прямого действия и требовал появления дополнительных подзаконных нормативных актов, которые уточняли особенности функционирования заказчика по вопросам его взаимодействия с участниками формируемого рынка.

Его более низкое качество, чем у предшествующих нормативных актов, свидетельствует о проблемах законотворчества в целом в тот период времени. Государство в лице законотворческих органов, как показывает история, не могла принимать готовые решения, которые не требовали бы большого внесения дополнений и изменений. В последующие годы, нормотворчество было направлено на устранение недостатков текущего закона и разработку нового.

3. Это всё привело к тому, что 21 июля 2005 года был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [6].

После вступления в силу Федерального закона № 94 госзакупки обрели современный вид. В законе были введены в практику электронные аукционы и их описания и порядок проведения. В законе закреплялось понятие начальной и максимальной цены контракта, описывались случаи, когда можно производить закупку у единственного поставщика. При этом, были запрещены закрытые торги, за исключением тех, что составляли государственную тайну. В результате введения данного закона и смягчения политики государства возникли электронные торговые площадки для проведения аукционов. Сами закупки стали про прозрачнее, а экономия государственных средств – ощутимой.

4. Однако всё это не отменяло и тот факт, что с течением времени возрос уровень коррупции в данной сфере; стал развиваться предпринимательский сектор; в связи с появлением новых норм к неурегулированным отношениям, возникшим в процессе использования 94-ФЗ возникали пробелы в законодательстве. Для решения всех этих проблем в совокупности 05.04.2013г. был принят новый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Данный закон регламентирует порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов, контроль закупок со стороны как контрольных органов (Федеральной антимонопольной службы), так и общественными учреждениями, и СМИ и т.д. При всём разнообразии нововведений, а также учитывая тот факт, что с момента введения его в действие прошло более 6 лет, уверенно говорить о том, что закон не имеет ярко выраженных, так называемых, «костылей» нельзя.

Каждый день потенциальные поставщики и Заказчики сталкиваются со всё новыми и новыми проблемами. О данных проблемах и пойдет речь далее.

Первая проблема, которую хотелось бы осветить в рамках данной статьи – это функционирование Единой информационной системы в сфере закупок (или сокращенно – ЕИС).

ЕИС, согласно п.9 ч.1 ст.3 44-ФЗ – это совокупность информации, указанной в части 3 статьи 4 настоящего ФЗ и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Напомним, что ввод в эксплуатацию данной системы был предусмотрен в рамках постановления Правительства Российской Федерации от 23.01.2015 № 36 с 01.01.2016 года. ЕИС должна была обеспечить работу всех категорий пользователей, ранее прошедших регистрацию и работающих в настоящее время на Официальном сайте закупок, без дополнительных действий со стороны пользователей. Казалось бы, система предназначена максимально для людей, т.е. призвана минимизировать число, так называемых «человеческих ошибок». Помимо этого, ЕИС содержит открытую информацию: о реестре контрактов и договоров, которые были заключены в рамках ФЗ № 44 и ФЗ № 223; сведения из реестра недобросовестных поставщиков (РНП); отчеты заказчиков; сведения о жалобах и проверках, а также результаты рассмотрения этих жалоб; о каталоге работ и услуг (КТРУ), в которых нуждаются муниципальные и государственные учреждения и т.д.

При всех плюсах ЕИС нельзя не отметить следующие проблемные стороны в работе системы:

• ежедневно на сайте работает огромное число потенциальных участников закупок, в том числе поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заказчиков, а также обычных граждан, никак не связанных с закупками. Всё это приводит к тому, что сайт работает очень медленно, также в связи с работой сайта по Московскому времени и учитывая тот факт, что профилактические работы проводятся в ночь (а, например, в Красноярске – это первая половина дня), то воспользоваться функционалом сайта становится вообще невозможно;
• служба технической поддержки постоянно занята, дозвониться и получить внятный ответ порой невозможно;
• техническая поддержка по электронной почте требует подробного описания проблемы с подготовкой множества документов и фотографированием экрана при каждом шаге Заказчика, что привело к ошибке;
• введение новых функций вызывает массу проблем, бывает, что нововведения работают со сбоями, постоянными загрузками, вылетами. Так, например, недавно было добавлено мобильное приложение «ЕИС». Презентация осуществлена 03 апреля 2019 года, при этом платформа была выбрана только для владельцев смартфонов марки Apple. В связи с чем была выбрана именно эта платформа непонятно, так как телефоны на базе Android являются на рынке Российской Федерации превалирующими. При этом, по данным пользователей, официальное опубликование приложения в App Store была осуществлена с большой задержкой, кроме того, во время презентации не работала поисковая система в приложении. По отзывам, взятым с официального сайта App Store по приложению ЕИС сейчас можно увидеть отзывы, в которых пользователи до сих пор сталкиваются с проблемами, например, не обновляется статус закупки, отсутствует поисковик в рамках постановлений правительства и т.д.

Казалось бы, всё это мелочи, но, как мне кажется, слишком много мелочей могут привести к неблагоприятным последствиям. Такими неблагоприятными последствиями может служить привлечения должностных лиц Заказчика к административной ответственности. Так, например, Решением управления Федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике по Делу № 009/06/106-18/2019 от 18.03.2019 [8] (Жалоба ООО «СТАВЮГОПТ» на действия Заказчика РГБЛПУ «Карачаево-Черкесский онкологический диспансер им. С.П. Бутова») жалоба признана частично обоснованной, а также материалы дела были переданы должностному лицу для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика. При этом заказчик в защиту своей позиции указывал, что на сайте ЕИС произошел технический сбой, в связи с чем наименование товаров в плане-графике были указаны не в соответствии с позицией каталога товаров, работ и услуг. Однако доказать данный довод представитель Заказчика не смог, поэтому жалобу признали обоснованной со всеми вытекающими последствиями. Заметим, что дело было рассмотрено в середине марта 2019 года, спустя более 3-х лет с момента функционирования официального сайта ЕИС.

Вторая существенная проблема этого закона, то, что она должна обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств. Данная задача реализуется путем установления начальной максимальной цены контракта (НМЦК). При этом участники, желающие заключить контракт не могут предложить цену, которая будет выше НМЦК. Таким образом, с одной стороны, задача реализуется; Заказчики получают товар, работу или услугу, по цене, которая равна или меньше установленной и вроде всем хорошо: Заказчик удовлетворил свои нужды, потратил минимум бюджетных средств, поставщик же в свою очередь получил денежные средства путем поставки товара, выполнения работы или оказания услуги. С другой стороны, самое главное ведь во всем этом не то, что деньги были потрачены эффективно, а как были выполнены работы, какой товар был поставлен и качественно ли были оказаны услуги. Субъекты, осуществляющие деятельность в рамках 44-ФЗ, кроме заказчиков – это индивидуальные предприниматели или коммерческие организации, главной целью которых является извлечение прибыли. Речи о поставки качественных товаров, выполнении работ или оказании услуг речи идти не может.

Рассмотрим ситуацию, когда при осуществлении конкурентной закупки, например, аукцион в электронной форме, участвуют два и более потенциальных участника, которые изъявили желание участвовать в закупке и первые части заявок признаны аукционной комиссией соответствующими требованиям документации. В этом случае раскрывается во всех красках данная проблема. Всем должно быть понятно, что чем дешевле продукция, тем ниже её качество. Поставщики, делающие свои коммерческие предложения, указывают при этом определенную цену, и эта цена может быть меньше себестоимости на 20-30%. Во время участия поставщиков начальная максимальная цена может упасть и на 60%, а были случаи, когда цена падала на 110%, но правда в этом случае работает другой механизм – закупка осуществляется на право заключения контракта, но это тема другой статьи. Однако факт остается фактом, в большинстве случаев поставщики предлагают товар, который по техническим характеристикам соответствует техническому заданию Заказчика, однако по качественным показателям оставляет желать лучшего.

При всём этом Заказчик не может разорвать контракт в одностороннем порядке, потому что товар отвечает всем характеристикам. После проведения аукциона и заключения контракта поставщик осуществляет поставку товара, Заказчик оплачивает работу поставщика, а через некоторое время товар выходит из строя. Да, с одной стороны, заказчик имеет право установить обеспечение гарантийных обязательств, но это именно право, а не обязанность заказчика. При этом, на некоторые товары устанавливается не гарантия, а срок годности. И заказчики иной раз, чтобы избежать жалоб в УФАС не устанавливают обеспечение гарантийных обязательств.

В результате Заказчик остается с товаром плохого качества, плохо выполненной работой или оказанной услугой, поставщик остается с плохой репутацией и деньгами, которые еле как покрывают собственные расходы (определенную сумму на регистрацию на электронной площадке; перечисление средств на получение банковской гарантии в качестве обеспечения исполнения заявки, или контракта, или гарантийных обязательств; часть денежных средств на возможность заключить контракт на электронной площадке и т.д.). В выигрышном положении остается только государство, которое всё это организовало, принудило к обязательному использованию как государственных заказчиков, так и ИП, юридических лиц - системы электронных торгов. Система внедрена, работает, приносит свои плоды в виде сэкономленных денежных средств, но на деле вопрос об экономической целесообразности торгов остается открытым [9].