научный журнал «Актуальные исследования» #22 (101), июнь '22

Влияние и основные направления повышения эффективности прокурорского надзора на законодательство в сфере государственных закупок

В представленной статье рассматриваются теоретические и практические аспекты проблемы совершения нарушений в сфере государственных закупок, как со стороны государственных и муниципальных учреждений, так и стороны исполнителей. Помимо этого, исследуется состояние прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере государственных закупок, анализ совершения наиболее частых нарушений законодательства, и разработка наиболее действенных мер пресечения и профилактики нарушений.

Аннотация статьи
исполнитель
государственные закупки
прокурорский надзор
заказчик
меры прокурорского реагирования
Ключевые слова

Одной из главных задач любого государства является развитие рыночных отношений и экономики, что повышает уровень жизни населения, обеспечивает рациональное расходование бюджетных и внебюджетных средств. И в данном случае, государственный заказ или государственная закупка, является эффективным инструментом, позволяющим достичь вышеперечисленные цели. Однако, несмотря на эффективность данного инструмента, в нём имеются проблемы, а конкретно возникновение коррупционных правонарушений, которые служат балластом по дальнейшему развитию отрасли государственных закупок и экономики страны в целом.

Крупные проблемные вопросы применения законодательства о закупках были подняты за «круглым столом» в Конгресс-центре Торгово-промышленной палаты Российской Федерации 16.10.2017 года. Заседание организовано Комитетом ТПП РФ по развитию системы закупок, аппаратом Уполномоченного по защите прав предпринимателей в городе Москва и Управлением Федерального антимонопольного службы по городу Москве, на повестку дня была поднята тема: «Проблемные вопросы правоприменения законодательства о закупках и антимонопольного регулирования, предложения по решению». Так было отмечено, что в настоящее время законодательство о государственных закупках (Законы 223-ФЗ и 44-ФЗ) являются уникальными для отечественного предпринимательского сообщества. Они позволяют по-новому выстроить бизнес-модель предпринимательской деятельности, стабилизировать экономическое состояние в стране. Вместе с тем, когда хозяйствующие субъекты напрямую сталкиваются с законодательством, то перед ними возникают ряд неразрешенных проблем.

Недостатки и проблемы в нормативном регулировании способствуют совершению преступлений коррупционной направленности. Состояние законности, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в органах прокуратуры, можно анализировать на основании статистических отчетов прокуроров за полугодие, год, несколько лет, сравнивая с предыдущим аналогичным периодом.

16 ноября 2016 года прошло внеплановое заседание Государственной Думы, на котором руководитель Федеральной антимонопольной службы, Артемьев Игорь Юрьевич, рассказал об усилении государственного монополизма и всеобщей картелизации экономики. Артемьевым И.Ю. отмечено, что проводимые государственными корпорациями закупки в 95% является имитацией торгов.

На заседании Госсовета 5 апреля 2018 года глава государства, Владимир Владимирович Путин, отметил, что государственные структуры, компании с государственным участием занимают те ниши, где мог бы работать малый и средний бизнес, в сложившейся ситуации, молодых предпринимателей вытесняют с рынков, монополизируя их. Президент привел статистику, согласно которой в 2017 году возбуждено 675 дел об антиконкурентных соглашениях, из которых 360 – о картелях.

Согласно приведенным данным, на все нарушения антимонопольного законодательства в сфере закупок товаров, 98,8% приходится на муниципальные и региональные органы власти, и только 1,2% на федеральные.

«О чем это говорит? Это говорит о том, что значения в стране должному этому не придается. Мы считаем, что это ерунда какая-то, что ничего страшного, надо «порадеть родному человеку», своим каким-то фирмешкам, ГУПам, МУПам. На самом деле ущерб для экономики страны колоссальный» - сказал президент.

Как показывает статистика, картели ограничивают, или полностью, устраняют конкуренцию в разных отраслях экономики. В области государственных закупок, в случае сговора на торгах, фирмы вместо того, чтобы конкурировать между собой, договариваются и делят лоты, поддерживают цену, чтобы получить максимальную цену за свой товар, работу или услугу, как следствие такие мошеннические действия приводят к неэффективному и нецелевому расходованию бюджетных средств

Для решения проблемных вопросов в части применения законодательства в сфере государственных закупок, существует направление со стороны органов прокуратуры. Их основное влияние и задачи состоят в том, чтобы осуществлять:

  • надзор за исполнением Конституции РФ. В данном направлении перед органами прокуратуры стоит задача контроля соблюдения гарантий свободы в занятии предпринимательской деятельности, объединении граждан для выражения экономических интересов;
  • надзор за соответствием федеральному законодательству правовых актов органов нижестоящих органов государственной власти;
  • меры по предупреждению преступлений в экономической сфере;
  • контроль за исполнением хозяйствующими субъектами законодательства действующего законодательства;
  • контроль за недопущением вмешательства контролирующих органов в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов.

Фундаментальными нормативными актами для работников прокуратуры при выполнении перечисленных вопросов, будут являться Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 7.01.1992 года №2202-1, в которых содержатся важные задачи по обеспечению наступательности, последовательности и принципиальности в защите свободы предпринимательской и иной экономической деятельности, национальных государственных интересов.

Следует так же отметить, что совершенствование процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок определено одним из основных направлений Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 года №460. И именно из-за стремительного развития публичных торгов, встала острая необходимость нормативного урегулирования прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере государственных закупок. В связи с этим, Генеральной прокурор в указаниях №355/7 от 10.11.2009 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов»  отметил, что одной из важнейших задач органов прокуратуры, на современном этапе, является обеспечение исполнения законодательства в сфере размещения заказов, направленного на создание условий для добросовестной конкуренции, равенства прав участников торгов, эффективное и целевое использование бюджетных средств, предотвращение коррупции.

Помимо этого, для усиления эффективности направления контроля и надзора в государственных закупках, генеральной прокуратурой были выделены нормативные акты, в которых содержатся методические рекомендации №7-16-2019 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ, и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В указанных методических рекомендациях отмечено, что важными правовыми регуляторами надзорной деятельности прокуроров в данной сфере являются приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 года №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 года №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативно правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 31.03.2008 года №53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», указание Генерального прокурора Российской Федерации от 10.11.2009 года № 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов». Если первые три правовых акта отражают более общие и организационные стороны прокурорского надзора, то Указания №355/7 от 20.11.2009 года носят специальный, отраслевой характер.

Существенными элементами, составляющими организацию работы органов прокуратуры, являются: планирование; контроль и проверка исполнения; совершенствование стилей и методов руководства; межструктурное взаимодействие подразделений и органов прокуратуры; анализ и прогнозирование тенденций состояния структуры и перспектив ее развития; разработка организационно-распорядительных и иных документов управленческого характера.

Элементы организации работы:

1. Информационно-аналитическая работа. Важность информационно аналитической работы обусловлена прямой регламентацией на законодательном уровне. Так, приказом Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 09.09.2002 №55 «О совершенствовании информационно-аналитической работы в генеральной прокуратуре Российской Федерации» заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратуры надлежит обеспечить в подразделениях систематический сбор (накопление) и обработку объективной и полной информации о состоянии законности, правопорядка по профилю своей деятельности, использовать в этих целях статистические сведения, обращения, заявления и жалобы граждан, должностных лиц, организаций и учреждений, сообщения средств массовой информации, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, производств об административных правонарушениях, данные органов межведомственного контроля и другие сведения, характеризующие состояние законности и правопорядка, влияющие на формирование правоприменительной практики.

2. Планирование включает в себя три основных задачи контрольно-надзорной деятельности:

  • соблюдение правил о периодичности проверок;
  • учет контрольной нагрузки на конкретного проверяемого субъекта;
  • учет потенциальной опасности от деятельности проверяемого субъекта.

Планирование относится к числу обязательных элементов организации работы в органах прокуратуры, так как является гарантией обеспечения внутренней управленческой эффективности при организации работы прокуратуры, в частности, рациональном распределении организационных, кадровых и финансовых ресурсов.

В рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере государственных закупок, планирование выполняют такую важную задачу, как информирование поднадзорных субъектов о планируемых плановых проверках.

При проведении надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков, а равно исполнителей государственных контрактов, на стадии планирования необходимо определять перечень проверяемых субъектов, а информацию о готовящихся проверках размещать для всеобщего сведения в сети Интернет. Данный факт наглядно продемонстрирует о слабых местах в сфере государственных закупок не только субъектам на поднадзорной территории, но будет являться примером для улучшения качества работы в других прокуратурах, а также позволит проверяемому субъекту проанализировать свою деятельность и устранить ряд нарушений до того, как это выявит прокуратура.

3. Координация – как целенаправленное согласование деятельности ее участников с наделением одного из них исключительными управленческими полномочиями – теперь применимо и к другим направлениям работы прокурора. Именно поэтому учеными отмечается, что в настоящее время прокуратура осуществляет координацию деятельности контрольно-надзорных государственных органов по борьбе с административными и иными правонарушениями.

Важность проведения координационных совещаний в рамках осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере государственных закупок, обусловлено:

  • рядом правительственных программ по улучшению экономического состояния общественной жизни;
  • большим финансовых оборотом;
  • общественным характером государственных закупок.

В рамках прокурорского надзора в сфере государственных закупок необходимо ежеквартально проводить координационные совещания, и поднимать вопросы о планах проведения закупок, заключенных контрактах, а также годовое координационное совещание, на котором детально рассматривать вопросы о выполненных государственных (муниципальных) контрактах, и эффективности проведения закупок.

4. Мониторинг средств массовой информации и судебно-следственной практики – постоянный источник сведений о нарушениях закона

Источниками информации о планируемых, осуществляемых и завершенных закупках являются данные органов государственной власти и местного самоуправления, контролирующих и надзорных органов, сведения, размещаемые на официальных сайтах, а также данные средств массовой информации, обращения граждан и юридических лиц, материалы уголовных, арбитражных и административных дел. Одним из важнейших источников информации – сведения, размещенные в единой информационной системе в сфере закупок на сайте zakupki.gov.ru (ЕИС). При отсутствии или недостаточности необходимой информации в открытых источниках прокуроры запрашивают ее в установленном порядке.

Используя перечисленные методы и организационное взаимодействие государственной структуре удалось добиться результатов в положительных показателях: органами прокуратуры в 2020 году выявлено 11 974 нарушений законов, в 2021 году 8 562; за 2020 год принесено 910 протестов, за 2021 год 671; в 2020 году в суд направлено 194 иска, в 2021 году 130; прокуратурой в 2020 году внесено 2 543 представления, в 2021 году 2 134; привлечено к дисциплинарной ответственности 2 303 ответственных лица в 2020 году, в 2021  году1 714; в 2020 году предостережено 655 лиц о недопустимости нарушений закона, в 2021 году 321; по итогам 2020 года возбуждено 308 уголовных дела, в 2021 году 275 .

Результаты статистики свидетельствует о положительной динамике работы органов прокуратуры в данном направлении, однако сложность прокурорского надзора и анализа состояния законности в сфере государственных закупок обусловлена тем, что постоянно придумываются новые мошеннические схемы.

Учитывая новые мошеннические схемы и пробелы в законодательстве предлагаются пути совершенствования прокурорского надзора в сфере государственных закупок:

1. Повышение возможных способов взаимодействия между всеми контрольными органами

Важность межведомственного сотрудничества рассматривается не только в сфере проведения публичных торгов, но и во всех направлениях деятельности, как органов прокуратуры, так и других контрольных структур. Координирование и распределение обязанностей между органами исполнительной власти позволит повысить уровень контроля и эффективного исполнения обязанностей, а, следовательно, и состояние законности.

В письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.06.2015 года №Д28и-1447 указано, что в случае обнаружения фактов нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд необходимо незамедлительно обращаться в уполномоченные контрольные органы. Одним из указанных органов названа Прокуратура Российской Федерации, которая в соответствии с ч. 2 ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в целях, в том числе единства и укрепления законности, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти. Большую работу, в рамках контроля государственных закупок, осуществляет Федеральная антимонопольная служба.

Принципиально важно обеспечить скоординированное взаимодействие всех государственных органов, в том числе Генеральной прокуратуры, МВД РФ, ФАС, ФНС.

В России в целях борьбы с коррупцией создана экспертная группа по противодействию картелям и иной незаконной деятельности в сфере экономики, в частности затрагиваются вопросы касающиеся проведения государственных и муниципальных закупок. В состав группы входят уполномоченные представители Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФАС России, Росфинмониторинга, Центрального банка РФ, работа данных органов обеспечивает конструктивное межведомственное взаимодействие.

2. Введение реестра недобросовестных заказчиков

В России уже несколько лет активно работает реестр недобросовестных поставщиков. Так в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением или условий контрактов.

Само попадание в реестр недобросовестных поставщиков негативно сказывается на деятельности участника закупки. Информация об участнике закупки исключается из реестра по истечении двух лет с даты ее включения. Формально законодательство не содержит негативных последствий для компаний, сведения о которых содержаться в реестре. Однако наличие записи в РНП в первую очередь подрыв деловой репутации, во-вторых, ограничение сферы деятельности, так как в большинстве случаев государственные и муниципальные заказчики при формировании закупочной документации устанавливают конкретные ограничения – отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков.

При этом ответственность за нарушения договорных правоотношений, или их неисполнение вовсе, для государственного заказчика значительно лояльнее. Таким образом требования и ответственность одного участника публичных правоотношений значительно выше второго, хотя государственные и муниципальные заказчики также «грешат» нарушениями в области государственных закупок.

Несмотря на то, что на современном этапе законотворческой деятельности прокуратура исключена из числа субъектов права на реализацию законодательной инициативы, статья 9 Закона о прокуратуре устанавливает возможность прокурора на обращение к субъектам права реализации законодательной инициативы. Ученые и практики объединяются во мнении, что необходимо предоставить (а вернее, вернуть из советского периода) право прокуратуре на осуществление законодательной инициативы по Конституции РФ. Данные доводы обоснованы функцией прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства.

Исходя из активного взаимодействия органов прокуратуры с другими контрольными органами в сфере государственных закупок, с учетом полученных данных о состоянии законности и «слабых» местах в области законодательного регулирования, представляется допустимым вынесение на законодательный уровень возможности создания реестра недобросовестных заказчиков, ведение которого будет происходить по аналогии с реестром недобросовестных поставщиков.

В научной среде неоднократно поднимался вопрос о ведении реестра недобросовестных заказчиков. Так существует мнение, что в этот реестр недобросовестных заказчиков будут включаться государственные учреждения, нарушившие свои обязательства заказчика при выполнении закупки. То есть, наравне с реестром недобросовестных поставщиков возможно существование реестра недобросовестных заказчиков, ведущегося правозащитными организациями предпринимателей на основании предоставленных в их распоряжение поставщиками решений и предписаний правоохранительных органов. Данный реестр может служить предупреждением для поставщиков, вступающих в переговоры с указанными лицами, а также для самих заказчиков, которые несут в данном случае репутационные риски.

Внесение в данный список будет происходить по следующим основаниям:

  • за предшествующий календарный год у заказчика имеется подтверждение неоднократного нарушения законодательства при осуществлении государственных (муниципальных) закупок, что подтверждается актами государственных органов;
  • проведение закупки направлено на обеспечение общественных интересов, в рамках реализации государственных программ (ремонт дорог, школ; закупка лекарственных средств и медицинской техники; капительный ремонт зданий, и т.д.), а не на хозяйственное обеспечение учреждения (закупка офисной мебели; канцелярии и т.д.);
  • наличие судебных споров, предметом которых является неисполнение либо ненадлежащие исполнение договорных обязательств.

Наличие записи о сведениях в реестре не исключает возможность проведения государственных закупок, не умаляет приоритет государственного заказчика, в рамках выполнения им своих функций, однако наличие данного реестра позволит контролирующим органам вести более тщательный надзор за деятельностью конкретного субъекта, что в свою очередь повысит эффективность проведения государственных закупок и целесообразность расходования бюджетных средств.

Вывод

Таким образом, сфера государственных закупок, несмотря на их значимость, остается одной из наиболее уязвимых для правонарушений и преступлений. Пробелы в законодательном регулировании, а также сложный и запутанный механизм осуществления государственных закупок дает возможность злоупотреблять правом и нарушать закон участникам договорных правоотношений, с целью удовлетворения личных потребностей. Такие потребности могут выражаться в «отмывании» денежных средств на торгах, продвижении «своего» поставщика (подрядчика/исполнителя), занижение стоимости контракта на аукционе с целью «сломать» цену своему конкуренту.

Для пресечения подобных, и аналогичных, правонарушений органам прокуратуры, как государственному органу, на который в силу законодательства возложена особая миссия – надзор за исполнением законодательства во всех сферах, необходимо систематически проводить мониторинг состояния законности в рамках госзаказа, и принимать исчерпывающие меры прокурорского реагирования.

Текст статьи
  1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993.25 декабря.
  2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, №47, ст. 4472.
  3. Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013.12 апреля, № 6056.
  4. Федеральный закон от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. 2011. 22 июля, № 5535.
  5. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля. № 3539.
  6. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
  7. Приказ Генпрокуратуры России от 31.03.2008 N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 28.04.2022).
  8. Приказ Генпрокуратуры России от 02.10.2007 N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 29.04.2022).
  9. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность», N 3, 2008.
  10. Указание Генпрокуратуры РФ от 14.11.2008 N 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 29.04.2022).
  11. Приказ Генпрокуратуры РФ от 19.11.2008 N 236 «Об утверждении программы действий органов прокуратуры Российской Федерации в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» (вместе с «Программой действий органов прокуратуры Российской Федерации в условиях оздоровления ситуации в финансовом и других секторах экономики») // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 29.04.2022).
  12. Приказ Генпрокуратуры РФ от 09.09.2002 № 55 «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 29.04.2022).
  13. Указание Генпрокуратуры России от 10.11.2009 N 355/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере размещения заказов» // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»: [Электронный ресурс] – Режим доступа. – URL: http://www.consultant.ru (Дата обращения 30.04.2022).
  14. Амирбеков К.И. Объект и предмет прокурорской деятельности: теоретический подход // «Российский следователь», 2016, N 24; 2017, № 3.
  15. Баринова Е.С. Предложения по совершенствованию системы мер пресечения обхода закона в сфере государственных (муниципальных) закупок // «Юридический мир», 2016, № 8.
  16. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. N 3.
  17. Быковская Ю.В. Картелизация российской экономики в контексте решения задач стратегии национальной экономической безопасности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. – 2017. – Т. 13, № 10. – С. 1972-1984.
  18. Васенин В.А. Предупреждение коррупции в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд // «Законность», 2018, № 6.
Список литературы