Муниципальный уровень сферы обеспечения пожарной безопасности: функции и проблемы их реализации

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» определено, что органы местного самоуправления (далее – ОМС) являются одним из элементов системы обеспечения пожарной безопасности [1].

Полномочия ОМС по обеспечению пожарной безопасности в границах своих территорий, определяют:

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ) [2].
2. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее – закон № 69-ФЗ) [1].
3. Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – закон № 123-ФЗ) [3].

Согласно закону № 131-ФЗ, «Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом его исторических и иных местных традиций».

Вопросы местного значения для каждого из типов муниципальных образований (поселение, муниципальный район, городской округ) приведены в статьях 14–18 закона № 131-ФЗ [2].

Согласно статье 14 закона № 131-ФЗ в полномочия органов местного самоуправления поселений включены полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

В статье 16 закона № 131-ФЗ указано, что одним из полномочий органов местного самоуправления городского округа является обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа [2].

Реализация рабочих мероприятий в области обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах территории является одним из вопросов местного значения (кроме муниципальных районов).

Термин «первичные меры пожарной безопасности» указан
в статье 1 закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности». В данной статье обозначено, что первичные меры пожарной безопасности содержат реализацию принятых в установленном порядке требований и правил по предотвращению пожаров, спасении людей и собственности от пожаров [1].

В соответствии со статьей 63 закона № 123-ФЗ, первичные меры пожарной безопасности содержат [3]:

1. реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
2. разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
3. разработку и реализация муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
4. разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его реализацией;
5. установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных условий пожарной безопасности на время его действия;
6. обеспечение свободного проезда пожарной техники к месту возгорания;
7. обеспечение связи и оповещения жителей о возгорании;
8. организацию обучения жителей населенных пунктов мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, помощь распространению пожарно-технических знаний;
9. социальное и экономическое стимулирование участия людей и компаний в добровольной пожарной охране, а также участия в борьбе с пожарами.

В статье 19 закона № 69-ФЗ перечислены полномочия ОМС по реализации первичных мер пожарной безопасности [1]. В том числе к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относится:

1. создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
2. создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
3. оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
4. организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
5. принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
6. включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
7. оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
8. установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

1. создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
2. включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
3. оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
4. установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

Наряду с федеральным законодательством, ОМС в своей деятельности руководствуется законодательными и нормативными правовым актами субъектов Российской Федерации.

Региональные законы для муниципального образования формируют нормативно-правовую основу обеспечения пожарной безопасности территорий РФ в аспектах, требующих детализации норм федерального законодательства применительно к дифференцированным условиям тех или иных регионов. В субъектах Российской Федерации законами и постановлениями в области пожарной безопасности регулируются вопросы организации обучения мерам пожарной безопасности населения региона [4, 5, 6].

По вопросам местного значения отдельных территорий субъектов РФ населением муниципальных образований непосредственно, или через органы местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (таблица).

Таблица

Система муниципальных правовых актов*

* Источник: собственная разработка по данным [1, 2, 3, 5, 7, 8, 9].

Реализация первичных мер обеспечения пожарной безопасности осуществляется в соответствии с правовым актом (постановлением) главы администрации муниципального образования. Конечной целью выполнения первичных мер пожарной безопасности является минимизация рисков, повышение безопасности проживающего населения и сохранность материальных средств [3].

Важнейшей функцией муниципального уровня в системе первичных мер обеспечения пожарной безопасности является организация и проведение мероприятий по распространению знаний в области пожарной безопасности в числе жителей. В этих целях органы местного самоуправления в границах территорий муниципальных образований:

1. Разрабатывают с учетом особенностей муниципальных образований и на основе примерных программ, утвержденных органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, примерные программы обучения работающего населения, должностных лиц и работников гражданской обороны, личного состава формирований и служб муниципальных образований.
2. Организуют и осуществляют обучение населения муниципальных образований способам защиты от опасностей, возникающих при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3. Осуществляют обучение личного состава формирований и служб муниципальных образований.
4. Осуществляют организационно-методическое руководство и контроль за обучением работников, личного состава формирований и служб организаций, находящихся на территориях муниципальных образований.
5. Создают, оснащают курсы гражданской обороны и учебно-консультационные пункты по гражданской обороне и организуют их деятельность или обеспечивают повышение квалификации должностных лиц и работников гражданской обороны муниципальных образований в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, имеющих соответствующую лицензию.

На сегодняшний день одной из нерешенных проблем в сфере обеспечения пожарной безопасности является разграничение полномочий между органами государственного управления (федеральный и региональный уровень), с одной стороны, и органами муниципального управления (местный уровень) – с другой. Необходима конкретизация и детализация полномочий и их разграничения для федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления соответственно в статьях 16, 18 и 19 закона № 69 [1].

Например, в соответствии с действующим законодательством в целях выполнения полного комплекса мер по пожарной безопасности, не учитывая осуществления первичных мер пожарной безопасности, органы местного самоуправления вправе создавать муниципальную пожарную охрану. Вместе тем долгое время в системе местного самоуправления такой нормы в законодательстве не было и предусматривалась только государственная противопожарная служба. Позднее в закон № 69-ФЗ были внесены изменения. Так, в закон была введена статья 11.1, которой было определено, что муниципальная пожарная охрана образуется органами местного самоуправления и функционирует на территории муниципальных образований. При этом порядок создания и организации, цель и задачи муниципальной пожарной охраны, а также ее взаимоотношения с другими видами пожарной охраны регулируются органами местного самоуправления [1].

Между тем в законе не устранено противоречие о том, что органы местного самоуправления не могут сами определять взаимоотношения с иными видами пожарной охраны, поскольку не являются их учредителем [10].

Также возникает практический вопрос целесообразности создания муниципальной пожарной охраны в связи с тем, что органы государственной противопожарной службы и так обеспечивают функции пожарной охраны на территории муниципального образования. Кроме того, на наш взгляд, следует согласиться, что важными составляющими для всестороннего анализа и выработки решений в данном направлении являются следующие аспекты:

1. Создание муниципальной пожарной охраны в федеральном муниципальном законе предусматривается только для городских и сельских поселений и городских округов, но не предусматривается для муниципальных районов.
2. На практике подразделения муниципальной пожарной охраны создаются очень редко и только в тех муниципальных образованиях, где с этой целью имеются соответствующие финансовые средства. Практически в большинстве муниципальных образований муниципальная пожарная охрана отсутствует.
3. При различных вариантах, как например, находится пожарная охрана под государственным или муниципальным управлением, тратятся бюджетные средства. Более действенное их использование возможно при наибольшей профессионализации этой деятельности, учитывая, что требования технических нормативов одинаковы для всех видов пожарной охраны, и имея в виду, что высокая профессионализация позволяет обеспечивать безопасность персонала противопожарных служб, т.е. самих пожарных [4].

Таким образом, муниципальный уровень сферы обеспечения пожарной безопасности требует существенного анализа и выработки взвешенных решений для формирования эффективных механизмов и инструментов реализации возложенных в данной области функций и достижения целей устойчивого развития территорий страны.