Административно-правовой статус участников контрактной системы

Категорией «участники контрактной системы» охватывается обширный перечень субъектов, обладающих различным правовым положением. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о контрактной системе к числу участников контрактной системы относятся: федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»; заказчики; участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями); уполномоченные органы и уполномоченные учреждения; специализированные организации; операторы электронных площадок.

Однако приведенный перечень не охватывает всех субъектов, которые участвуют в отношениях, связанных с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд и урегулированных Законом о контрактной системе.

За его пределами остаются:

• Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляющие в соответствии со ст. 98 Закона о контрактной системе аудит в сфере закупок;
• кредитные организации, функции которых варьируются от выдачи банковских гарантий на возмездной основе до осуществления мониторинга расчетов, контроля распоряжений о переводе денежных средств в рамках банковского сопровождения сделок;
• комиссии по осуществлению закупок, ее члены, должностные лица контрактной службы, контрактные управляющие, иные работники и должностные лица участников контрактной системы.

Правовое положение отдельных участников контрактной системы неоднократно становилось предметом юридических исследований, имеющих гражданско-правовую, финансово-правовую направленность [6, 8]. К анализу их административно-правового статуса в своих работах обращались К. И. Фамиева [15] и М. С. Соловьев [11]. Оба автора подходили к исследованию административно-правового статуса участников контрактной системы как субъектов административных процедур закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

К. И. Фамиевой по результатам изучения административно-правового статуса субъектов административных процедур закупок для государственных и муниципальных нужд предложено две их классификации. Первая исходя из того, являются ли они участниками административной процедуры закупок, предполагает разделение исследуемых субъектов на две категории:

• субъекты административной процедуры закупок, к числу которых автором отнесены: 1) федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок; 2) государственные и муниципальные заказчики; 3) участник процедур закупок; 4) уполномоченный орган; 5) уполномоченное учреждение; 6) комиссии по осуществлению закупок 7) оператор электронной площадки; 8) специализированные организации);
• субъекты, не участвующие в реализации процедуры закупки, но участвующие в реализации мероприятий контрактной системы, непосредственно связанных с процедурой закупки, к числу которых К. И. Фамиевой отнесены: 1) органы, осуществляющие контроль в сфере закупок; 2) органы, уполномоченные на осуществление аудита в сфере закупок.

Вторая, исходя из их принадлежности к органам публичной власти, предполагает разделение исследуемых субъектов на такие группы:

• государственные органы (в том числе органы государственной власти, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправлении, казенные и бюджетные учреждения);
• участники процедур закупок (физические и юридические лица) [15, с. 80-111].

М. С. Соловьев, критикуя приведенную точку зрения за «излишнюю упрощенность, игнорирующую функциональные особенности таких специфических лиц, как оператор электронной площадки или специализированная организация» и используя функциональный критерий, выделяет три самостоятельные группы участников процедурно- процессуальной деятельности в сфере публичных закупок:

• участники, реализующие публичные функции (заказчики, уполномоченные органы, учреждения), специализированные организации выступают носителями специального административно-правового статуса, ключевым элементом которого является собственная компетенция (круг дел и полномочия по осуществлению закупок), запреты и ограничения;
• участники, реализующие частный интерес (участники закупок), которые также приобретают специальный статус, однако он не связан с наделением их какими-либо публичными полномочиями, а предполагает установление ограничений, запретов, публично-правовой ответственности;
• участники, обеспечивающие процедуры публичных закупок (операторы электронной площадки, эксперты и экспертные организации), которые выполняют вспомогательные функции, направленные на надлежащее осуществление закупочных процедур) [11].

Теория административно-правового статуса, выработанная в науке административного права [1, с.24-27], предполагает выделение в структуре правового статуса публичных органов (учреждений) нескольких блоков элементов: целевого, структурно-организационного и компетенционного (компетенцию). Применим такой подход и при описании структуры правового статуса лиц, замещающих (занимающих) должности в соответствующих государственных органах (учреждениях) в силу того, что «должность выступает исходной организационно-структурной единицей государственного органа (учреждения)» [5].

Административно-правовой статус коллективных негосударственных субъектов исследуется, посредством анализа совокупности их прав, обязанностей и ответственности, закрепленных нормами административного права.

Различия в методологическом подходе обусловлены тем, что административно-правовой статус органов публичной власти отличается от статуса «организаций, предприятий и учреждений» – «невластных коллективных субъектов» административного права [8, 17]. У последних в крайне редких случаях имеются все те элементы статуса, что и у органов публичной власти [1, с.26]. Но основное отличие состоит в том, что если содержание статуса коллективных негосударственных субъектов составляют права обязанности, то элементами статуса органов публичной власти являются полномочия.

Публичная сфера, по справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочие», то есть правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах [15]. Сущность правообязаности органа публичной власти заключается в том, что его права, будь то право на издание нормативных и индивидуальных актов или на совершение иных юридически значимых действий по отношению к различным субъектам общественных отношений, одновременно являются его обязанностями перед гражданами, обществом, государством. Даже в тех случаях, когда «нормы права устанавливают возможность свободного усмотрения органов публичной власти, не определяя обязанностей этих органов, которые обеспечивали бы возможность гражданам и организациям потребовать от них выполнения действий и принятия решений» [4], органы публичной власти остаются связанными в реализации своих полномочий нормативно установленными целями и принципами, необходимостью соблюдения публичных интересов, законными интересами граждан.

Для характеристики соответствующих правообязаностей органов публичной власти в науке административного права, правоприменительной практике используются близкие понятия: публичные полномочия, властные полномочия, административные полномочия. Попытка разграничения указанных понятий, на наш взгляд, контрпродуктивна и сталкивается с тем обстоятельством, что полномочия органов публичной власти в силу их «генетической связанности с государственной властью» [14] носят публичный, властный характер, они установлены в положениях о соответствующих органах нормами административного права. Совокупность административных полномочий и подведомственности (предметов ведения) формируют компетенцию органа публичной власти [1, с.79].

Применение понятий «полномочие», «компетенция» возможно и к коллективным негосударственным субъектам. Однако, несмотря на лексическую тождественность, их онтологическое значение будет иным. Объем понятий, используемых в разных отраслях законодательства и науки, не одинаков. Термин «полномочие» в гражданском праве может определять круг правомочий лица, возникающих из сделок (доверенность) [3], либо устанавливать субъективное право лица на совершение сделок [10].

В качестве альтернативы понятию «полномочие» применительно к содержанию административно-правового статуса коллективных негосударственных субъектов в теории права используется понятие «субъективное публичное право». Более того, одна из точек зрения в доктрине административного права, впервые высказанная еще в дореволюционный период, предполагает рассмотрение полномочий органов публичной власти как разновидности субъективных публичных прав [4].

Однако, по нашему мнению, правы те представители юридической науки, которые характеризуют субъективное публичное право как исключительную прерогативу частных лиц [13], указывают на важность отграничения субъективных публичных прав частных лиц и полномочий органов публичной власти [2, 11]. Фундаментальное различие состоит в том, как и в каких целях осуществляются субъективные публичные права.

Еще к одной группе можно отнести: участников закупок; специализированные организации; операторов электронных площадок; кредитные организации.

Участники закупок, специализированные организации, операторы электронных площадок, кредитные организации, вступая в правоотношения, связанные с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, реализуют свои субъективные публичные и частные права, действуя при этом свободно, по собственной инициативе и в собственных интересах. Их статус характеризуется наличием отдельных прав, обязанностей и ответственности, закрепленных в нормах административного права, но не наличием административных полномочий.

Характеристика специализированной организации как «носителя специального административно-правового статуса, ключевым элементом которого является собственная компетенция (круг дел и полномочия по осуществлению закупок)…» [12, с.11], не учитывает, что специализированные организации – это привлекаемые для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) с использованием контракта (гражданско-правового договора) участники закупок.

В отличие от уполномоченных органов (учреждений), специализированные организации не наделяются полномочиями заказчиков. Специализированные организации, как и все участники закупок, действуют по собственной инициативе и в собственных интересах, а не реализуют административные полномочия. Заказчик лишь поручает специализированной организации выполнение отдельных «административных действий» [6], составляющих полномочие, а не передает его (разработка документации о закупке, размещение в ЕИС и на электронной площадке информации и электронных документов, направление приглашений принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закрытыми способами, выполнение иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя)).