Сравнительный анализ межмуниципального сотрудничества в России и за рубежом

Межмуниципальное сотрудничество в Российской Федерации представляет собой формы объединения и согласования интересов, координации действий муниципальных образований и (или) их органов в целях обеспечения представительства интересов муниципальных образований на всех уровнях государственной власти, в международных органах и организациях, а также повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения [1]. Сотрудничество между муниципалитетами может осуществляться для совместной защиты общих интересов перед органами государственной власти, обмена опытом работы и т.п. Также оно может принимать формы союзов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.

В Европейской хартии местного самоуправления (ст. 10) предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право объединяться в ассоциации для защиты и реализации общих интересов.

Возможность объединения муниципальных образований в союзы и ассоциации предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие союзы существуют уже много лет и накопили немалый опыт работы.

В США наиболее значимой является Национальная лига городов, главной задачей которой является лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном правительстве. Она объединяет столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации. Для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, в США создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).

В Германии в каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Общефедеральными объединениями являются Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов [4].

Начиная с 1950-х годов в Германии действует Центр по вопросам совершенствования местного самоуправления, который финансируется за счет отчислений коммун. Он готовит положения, которые не носят нормативного характера, но признаются и используются практически всеми коммунами. В частности, Центром был разработан список компетенций местных администраций, объединенных в тематические разделы (управление, социальная сфера, снабжение и утилизация отходов), которого в целом придерживаются все коммуны. Это показательный пример саморегулирования деятельности коммун.

Датские муниципалитеты образовали Национальную ассоциацию местных властей, однако членство в ней добровольное, поэтому два муниципалитета так и не вступили в нее, хотя пользуются преимуществами, полученными остальными муниципалитетами через свою ассоциацию.

В рамках деятельности Национальной ассоциации местных властей Дании свою деятельность осуществляет Кредитная ассоциация местных властей. Это некоммерческая организация для стимулирования муниципалитетов к реализации инвестиционных проектов. Средства аккумулируются из взносов муниципалитетов-участников и государственных субсидий [3].

В Испании существуют такие ассоциации, как синдикаты коммун. Это добровольные объединения, создаваемые для совместного осуществления определенных работ, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. Синдикаты коммун – это межмуниципальные ассоциации со статусом юридического лица – имеют собственные бюджеты (из обязательных взносов членов-коммун, субсидий из государственного бюджета, займов, а также частично из сборов платежей за пользование услугами), но правом устанавливать собственные налоги не обладают.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (деревенских, приходных, коммунных) звеньев муниципальной системы. Как правило, они действуют самостоятельно, поддерживая связи с министрами центрального правительства.

Во Франции осуществляют свою деятельность синдикаты и дистрикты. Дистрикты – это ассоциации, близкие к синдикатам, но предусматривающие более высокую степень интеграции муниципалитетов. Руководят дистриктом совет и председатель, решение которых обязательно для всех членов-участников. Основное отличие дистрикта от синдиката – элементы фискальной самостоятельности. Формами его финансового обеспечения, наряду со взносами участников, субсидиями из госбюджета, займами и сборами платежей с населения за пользование услугами, могут являться также собственные налоги дистрикта, вводимые решением его Совета. Кроме того, муниципалитеты – члены дистрикта могут взамен членских взносов перечислять дистрикту часть местных налогов по установленной советом дистрикта ставке [4].

За рубежом ассоциации и советы создаются не только с целью защиты политических прав муниципалитетов и продвижения их интересов, но и для:

• развития управленческих технологий (создание различных органов, от координирующих до управляющих);
• защиты профессиональных интересов муниципальных служб (например, ассоциация пожарных бригад, Финляндия);
• объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам [5].

Зарубежный опыт предлагает множество вариантов решения задач, выходящих за рамки возможностей одного небольшого муниципального образования (например, организация межмуниципального транспорта или переработки отходов). Для этого необязательно создание надмуниципальных образований. Практикуются следующие варианты:

• покупка услуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами (типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являются приюты и кризисные центры);
• создание организаций, в управляющие органы которых входят представители нескольких муниципалитетов (типичными примерами являются компании по обеспечению транспортными услугами);
• партнерство между несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примером является строительство станции по переработке отходов) и другие [6].

Формы хозяйствующих субъектов сходны с российскими, но возможности участия в них муниципалитетов значительно шире. Шире также используются и всевозможные объединения, создаваемые для осуществления различной управленческой деятельности [7].

К зарубежным формам межмуниципального сотрудничества, которые при определенных технологических доработках могут быть использованы в российской практике, можно отнести:

• софинансирование расходов;
• объединение ресурсов в форме софинансирования расходов, без создания юридического лица, в соответствии с российским бюджетным законодательством затруднительно, но функциями софинансирования общественно значимых проектов или задач разных муниципалитетов может обладать фонд, который может быть создан в рамках межмуниципального сотрудничества, при условии включения таких функций в его устав учредителями. При этом финансирование социально значимых проектов может осуществляться фондом как за счет целевых взносов учредителей, если это определено уставными документами фонда, так и за счет привлеченных небюджетных средств [8];
• договор на приобретение услуг. Российское законодательство, в принципе, не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством расходование бюджетных средств на приобретение услуги (даже в рамках межмуниципального сотрудничества) должно соответствовать процедурам закупки, определенным Федеральным законом № 94-ФЗ [9]. В отличие от зарубежной практики, где в рамках межмуниципального соглашения цена услуги может быть снижена, российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но практически это сделать довольно трудно, особенно на услуги поставщиков, являющихся субъектами естественных монополий или сложившихся монополистов (водоотведение, водоснабжение), чаще всего являющиеся предметом договора. Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление. Практики разделения стоимости данных услуг на оптовую и розничную в российском правовом опыте нет, поэтому снижение закупочной цены для другого муниципалитета возможно только по схеме предоставления льгот (скидок);
• создание совместных администраций. Российское законодательство прямо не возбраняет создание совместной администрации, но ст. 8 ФЗ № 131 запрещает передачу любым межмуниципальным объединениям полномочий органов МСУ, поэтому в ФЗ № 131 передача полномочий по соглашению отнесена к главе 3 «Вопросы местного значения» и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества. Поэтому такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна. Однако в рамках гражданско-правовых соглашений органы МСУ могут создавать некие органы, но без образования юридического лица. Такие органы могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование.
• кредитные организации. В России кредитные организации являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. В советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования, такая как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранящихся на текущих счетах сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан (Федеральный закон № 117-ФЗ), но оно не регулирует взаимоотношения юридических лиц, поэтому как форма межмуниципального сотрудничества не пригодно [10]. Кроме того, выделение бюджетных кредитов сегодня жестко ограничено Бюджетным кодексом РФ, что также, несмотря на актуальность бюджетного кредитования для развития муниципалитетов, не позволяет использовать такую форму межмуниципальной кооперации.