К вопросу об антикоррупционной деятельности в свете имплементации статьи 13 Конвенции ООН против коррупции в российское законодательство

В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, принятой в 2003 году, государство-участник обязуется разработать и поддерживать эффективную, скоординированную антикоррупционную политику [4].

Меры по внедрению международных стандартов противодействия коррупции в национальное законодательство государства определяются самостоятельно. По своей правовой природе норма ст. 13 Конвенции ООН против коррупции является принципом предупреждения, однако недостаточно выверенные правовые формулировки делают ее декларативной, лишая ее ясности и определенного содержания.

Существуют два фактора, ограничивающих сферу применения данной статьи в национальном законодательстве договаривающихся сторон Конвенции: основополагающие принципы законодательства и возможности договаривающихся сторон Конвенции. Формулировку Конвенции «в пределах ее возможностей» вряд ли можно считать удачной, поскольку она не является императивной. Также неясно, о каких возможностях – организационных, финансовых, культурных и политических – идет речь.

В соответствии с международными обязательствами государство должно предоставлять гражданам средства для предупреждения коррупции и принятия мер по борьбе с ней, включая свободу искать, получать, публиковать и распространять информацию, касающуюся коррупции. Антикоррупционная деятельность не должна ограничиваться сообщением о коррупции [5].

Для того, чтобы расследовать коррупционную деятельность, выявлять и отслеживать доходы от коррупции, граждане должны иметь доступ ко всей соответствующей информации, подчиняясь только тем ограничениям, которые необходимы в демократическом обществе [3]. Широкая общественность также должна иметь доступ к каналам анонимного общения.

Эксперты справедливо отмечают низкий уровень реализации этого принципа [11, с. 281]. Условия для активного участия институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией создаются только в декларативном плане призыва [6, с. 91].

По мнению экспертов, данная проблема до конца не решена [7, с. 22]. Коррупционные информаторы нуждаются в защите, необходимо придать особый статус независимой антикоррупционной экспертизе, требуется также существенная доработка законодательства о публикации информации о доходах и расходах должностных лиц.

Согласно анализу программных документов общественных антикоррупционных организаций, большинство из них имеют исполненные планы сотрудничества с органами государственной власти. Одним из основных направлений сотрудничества считается разработка предложений законотворческого характера в сфере борьбы с коррупцией. К этой сфере также может быть отнесена независимая антикоррупционная экспертиза. Однако публикация отчетов об эффективности такой экспертизы как экспертами, так и правотворческими органами является скорее исключением, чем правилом.

Вторым основным направлением деятельности некоммерческих организаций является составление различных аналитических обзоров и отчетов. Научно-исследовательский потенциал специализированных антикоррупционных институтов достаточно велик. Однако эти отчеты должны составляться с учетом правосознания получателя, а документ, адресованный государственным органам, должен быть понятен массовой аудитории. В некоторых странах такого рода информация в конкретных областях доступна заинтересованным гражданам. Например, опыт открытости в сфере школьного образования анализируется В.В. Терешковой [9, с. 267].

Третье направление деятельности носит информационно-пропагандистский характер: публичные лекции, конкурсы на лучший журналистский материал по противодействию коррупции и др. Примечательно отметить проект «Transparency International», «Declarator», представляющий собой большую базу данных, объединяющую вместе декларации о доходах, представленные на различных сайтах органов государственной власти, что частично решает проблему отсутствия такого государственного портала.

Четвертое направление деятельности – это работа с обращениями граждан по делам о коррупции и их передача в компетентные государственные органы и контроль за их рассмотрением.

Следует отметить, что консолидация институтов гражданского общества является одной из целей большинства организаций. В обществе нет единой идеологической платформы для объединения антикоррупционных усилий. Институты гражданского общества имеют разные взгляды на антикоррупционную деятельность. Одни организации ориентируются на интеграцию с государством и поддержку его инициатив, другие стремятся консолидировать усилия всего частного сектора, третьи настроены на лоббирование своих инициатив в органах государственной власти и осуществление общественного контроля над ними.

Необходимо отметить, что антикоррупционные меры принимаются гражданским обществом в двух направлениях: формально и неформально институционализированое. Формально институционализированное направление включает в себя специализированные антикоррупционные организации и общие организации, заинтересованные в противодействии коррупции. Условно можно выделить два конкурирующих дискурса, в рамках которых развивается антикоррупционная деятельность гражданского общества: условно оппозиционный и условно лоялистский.

Сторонники оппозиционного дискурса считают, что коррупция – это лишь часть глобальных проблем России. Они считают, что могут вмешиваться в деятельность властей с помощью политических и информационных средств и самостоятельно осуществлять общественный контроль. Это направление представлено неформальными движениями и политическими партиями, а также рядом средств массовой информации [1].

Нейтралитет политических взглядов доминирует в условно лоялистском направлении. Коррупция рассматривается в отрыве от многих других проблем. В борьбе с коррупцией в основном предлагаются меры по реформированию местного самоуправления. Идея максимальной консолидации институтов гражданского общества (в том числе частного сектора) и государства является доминирующей в борьбе с коррупцией. В значительной степени исключаются неправовые средства давления на правительство.

На наш взгляд, различные взгляды на природу коррупции и различные политические интересы институтов гражданского общества характеризуют степень зрелости того или иного общества. Совершенно неправильно стремиться к искусственному нейтралитету, вмешиваться в функционирование гражданского общества. Более действенным методом является схема площадок для дискуссий различных сил, что позволило бы создать систему сдержек и противовесов в самом гражданском обществе, с тем, чтобы ликвидировать коррупционные проявления внутри него.

Полагаем, перспективной выглядит концепция специализации институтов гражданского общества. Концепция специализированных антикоррупционных организаций недостаточно эффективна без борьбы с коррупцией со стороны общественных организаций, занимающихся другими вопросами [2].

Таким образом, рекомендации по повышению эффективности реализации статьи 13 Конвенции ООН против коррупции следующие.

Во-первых, необходимо создать механизм взаимодействия с государством, который будет прозрачен для гражданского общества, будет иметь правовую форму и обеспечит координацию деятельности государства и общества на всех этапах антикоррупционной деятельности.

Данный механизм должен быть универсальным, применимым для реализации на всех уровнях государственной власти и открытым для добровольного участия всех заинтересованных субъектов. Наиболее очевидным механизмом было бы создание координационных органов на всех уровнях государственной власти, включающих органы государственной власти, органы местного самоуправления и институты гражданского общества, которые способствовали бы выработке обоснованных решений в антикоррупционной сфере и обеспечивали бы эффективное информационное взаимодействие.

Создание таких органов станет предпосылкой не только для интеграции институтов гражданского общества и государства, но и для консолидации самого гражданского общества.

Во-вторых, необходимо совершенствовать институт антикоррупционной независимой экспертизы нормативных правовых актов. В своем нынешнем виде независимая антикоррупционная экспертиза имеет мало общего с реализацией механизмов ответственности государства перед обществом. Прежде всего, критике подвергается система аккредитации потенциальных независимых экспертов. С одной стороны, уведомительная процедура аккредитации не создает непреодолимых барьеров для потенциальных экспертов.

Однако отсутствие требований к юридической грамотности специалиста имеет и негативные последствия. Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [10] (далее – ФЗ №172) не устанавливает никакого порядка рассмотрения заключения независимой экспертизы, который, по сути, отличается от общего порядка рассмотрения публичных обращений. Представляется логичным либо отказаться от аккредитации, которая фактически несет исключительно статистический смысл, либо законодательно утвердить особый порядок рассмотрения предложений, добавив в ФЗ №172 статью – «гарантии регистрации заключения независимой антикоррупционной экспертизы».

Статья должна обеспечивать судебную защиту эксперта, устанавливать сокращенный срок рассмотрения заявления, право на подачу заявления в общем порядке, предоставлять заявителю возможность участвовать в рассмотрении его заключения в законодательном процессе. Это приведет к взаимодействию прокуратуры и судебных органов с независимыми экспертами в области общественных отношений, регулируемых проверяемым законом.

В-третьих, особое внимание следует уделить порядку подачи заявлений о коррупции в государственные органы.

Мы предлагаем создать механизмы посредничества между заявителем, не знакомым с системой государственного управления, и органами государственной власти путем оказания поддержки неправительственным организациям, участвующим в приеме заявлений от граждан. Это позволит защитить заявителей и обеспечить их конфиденциальность для государственных органов, что, в то же время, устранит анонимность, поскольку ответственность останется за организацию, которая фактически подала заявку.

Деятельность данных организаций должна строиться на принципах профессионализма, правового сопровождения заявки на всех этапах ее рассмотрения, обязательности передачи полученной информации. Эта процедура поможет избежать опасений, высказываемых экспертами по поводу злоупотребления публичными обвинениями в адрес должностных лиц со стороны общественных деятелей [8, с. 65].

Одним из вариантов может стать механизм аккредитации таких организаций в Министерстве юстиции Российской Федерации. Такие организации должны иметь право запрашивать у правоохранительных органов отчет о рассмотрении заявлений. Реализация предложенной модели позволит реализовать положения п. 2 ст. 13 Конвенции ООН против коррупции. Также необходимо пересмотреть систему прозрачности деятельности органов государственной власти. Представляется целесообразным создать единый государственный портал, функционально идентичный «Декларатору», который бы демонстрировал антикоррупционные декларации должностных лиц по географическим и иерархическим признакам.

На наш взгляд, необходимо установить определенные преференции для организаций, демонстрирующих высокие стандарты антикоррупционной деятельности. Положения статьи 13 Конвенции ООН против коррупции как международные обязательства должны выполняться добросовестно с учетом реальных возможностей государства и состояния гражданского общества.

Реализация положений статьи 13 Конвенции ООН против коррупции в российском законодательстве требует гармонизации усилий государства «сверху» и социальных инициатив «снизу», что невозможно без готовности общественных сил слышать друг друга.

1. Бакшеев М. Угроза национальной безопасности: интервью с А. Беляковым. В газете «Трибуна». Доступно по адресу: http://www.stopcorruption.ru/item_1039.htm (по состоянию на 23 января 2016 г.).
2. Бурчуладзе М. (2012) Институты гражданского общества против коррупции. В Observer, (11), С. 34–44.
3. Ефимов О. (2011) Дисфункция медиатизации гражданской активности. Личность. Культура. Общество. Выпуск 4, 67–68 (13), С. 184–191.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 года.
5. Концепция взаимодействия государства, местных органов власти и гражданского общества в борьбе с коррупцией на период до 2014 года утверждена решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (пункт 2 раздела 1 Протокола № 34 от 25.09.2012).
6. Охотский И. (2012). Принципы антикоррупционной стратегии и пути их реализации. В юриспруденции и управлении XXI века, (4), С. 86–95.
7. Роговая, А.В. (2013). Вопросы реализации Концепции взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и гражданского общества в сфере противодействия коррупции. В журнале «Мониторинг правоохранительных органов», (4), С. 21-28.
8. Самаруха А.В. (2015). Коррупционные преступления: определение проблем и их влияние на социально-экономическое развитие регионов. В журнале криминологии Байкальского национального университета экономики и права, 9 (1), С. 57-67.
9. Терешкова В.В. (2015). Сравнительный анализ успешных практик противодействия коррупции в сфере школьного образования в зарубежных странах. В Актуальные проблемы экономики и права, (1), С. 253-262.
10. Федеральный закон № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. // Российская газета, 22 июля 2009 г.
11. Щедрин Н.В. (2013). О принципах противодействия коррупции. В Актуальные проблемы экономики и права, (1), С. 280-284.