Обзор актуального законодательства, регулирующего закупки материалов для исследований и разработок в государственных вузах и научных организациях

В Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации в качестве одного из направлений создания «условий для проведения исследований и разработок, соответствующих современным принципам организации научной, научно-технической и инновационной деятельности», назван «отказ от излишней бюрократизации и упрощение процедур закупок материалов и образцов для исследований и разработок» [1]. Анализ барьеров административного характера, с которыми сталкиваются организации при закупке оборудования, материалов и образцов для проведения исследований и технологических разработок были возложены на Минобрнауки России и ряд других федеральных органов власти [2]. В 2020 году Департамент государственной научной и научно-технической политики Минобрнауки России провел опрос организаций науки и высшего образования о проблемах обеспечения исследований и разработок расходными материалами. Результаты опроса подробно представлены в работе [3].

В качестве основной проблемы осуществления закупок материалов и образцов для проведения исследований и разработок были обозначены недопустимо большие временные разрывы между формулировкой потребности в расходных материалах и ее удовлетворением. Недопустимо длительные сроки закупочных процедур отмечали 64 % респондентов.

Большинство из них связывали длительность закупочных процедур с факторами, обусловленными несовершенством законодательства:

• необоснованно завышенные сроки проведения конкурсов и аукционов;
• правила проведения закупки, требующие формирования большого объема сопроводительной документации;
• повторные конкурсные процедуры в случае, если на конкурс не выходит ни один поставщик и др.

Лишь 4,5 % организаций‑респондентов в числе причин, необоснованно увеличивающих сроки закупки, указали внутренние проблемы организации: например, отсутствие информационного обмена между научными подразделениями и длительность согласования перечня необходимых для научных исследований материалов с контрактными службами.

Необходимо отметить, что в течение 2017–2021 гг. законодательство в сфере регулирования государственных закупок претерпело значительные изменения. В первую очередь, речь идет о Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Закон № 44-ФЗ) и о Федеральном законе от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Закон № 223‑ФЗ).

В частности, вначале государственные и муниципальные образовательные [4], а позже и научные [5], организации, осуществляющие закупки по Закону № 44-ФЗ, получили право приобретать товары у единственного поставщика при условии, что сумма закупки и совокупный годовой объема закупок (СГОЗ) не превышает установленных лимитов [6, 7].

В случае расторжения контракта с победителем конкурса появилась возможность осуществить закупку без объявления нового конкурса, заключив контракт с участником закупки, заявке которого присвоен следующий порядковый номер [8].

Наиболее масштабные изменения в систему закупок привнес Федеральный закон от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9], который затронул более 20 статей Закона № 44-ФЗ.

Были исключены двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений, а перечень конкурентных способов закупки сокращен до трех наиболее популярных: конкурсы, аукционы, запрос котировок в электронной форме.

Шагом в направлении сокращения документооборота можно назвать упразднение документации о закупке при проведении открытых конкурсов и аукционов. Содержание отдельных документов теперь включено в универсальный документ – извещение о закупке. Это изменение позволило исключить дублирование информации в извещении и других документах, которое порождало ошибки и, как следствие, неоднозначность.

С 1 января 2022 г. унифицированы разрешенные сроки внесения изменений в извещения. Если прежде эти сроки были различны для трех видов конкурентных закупок, то теперь в извещение об электронном конкурсе, электронном аукционе и запросе котировок в электронной форме изменения можно внести не позднее чем за один рабочий день до даты окончания срока подачи заявок на участие в закупках.

Изменения в законодательство улучшают положение не только заказчиков, но и исполнителей. Федеральный закон от 16 апреля 2022 г. № 104‑ФЗ сократил срок оплаты по контрактам для всех заказчиков по 44-ФЗ с 15 до 7 рабочих дней с даты подписания заказчиком документов о приемке. В случаях, если приемка не электронная или контракт подлежит казначейскому сопровождению, срок составляет 10 рабочих дней [10]. Раньше срок оплаты по контракту законом 223‑ФЗ не был регламентирован. Теперь заказчики по 223‑ФЗ также должны оплачивать договоры в срок не более 7 рабочих дней с даты подписания документа о приемке, если иное не прописано в положении о закупке.

Для обеспечения контрактов и заявок могут приниматься гарантии не только банков, но и ряда других лиц: требование по предоставлению банковских гарантий заменено на требование независимых гарантий. Типовые формы независимой гарантии для обеспечения заявки и независимой гарантии для обеспечения исполнения контракта утверждены введены в практику с 1 октября 2022 года.

Сокращен перечень документов, предоставляемых участником закупки. В частности, исключены предоставление учредительных документов и декларирование принадлежности к субъектам малого предпринимательства (СМП). Принадлежность к СМП теперь определяется присутствием в Едином реестре субъектов малого и среднего предпринимательства. В случае если закупка проводится среди СМП, а заявка подана лицом, которое не является субъектом малого предпринимательства, оператор электронной площадки возвращает ее участнику закупки. Делегирование обязанностей по фильтрации заявок оператору электронной площадки позволяет сократить трудозатраты заказчиков по проверке данного критерия отбора [11].

Унифицирован перечень сведений, предоставляемых участниками закупок разных видов. В отличие от прошлых лет с 1 января 2022 г. заявки на участие в конкурсах, аукционах и запросах котировок регламентируются общими положениями Закона № 44‑ФЗ.

Унификация затронула и сроки направления запросов о разъяснении содержания извещений о конкурсах и аукционах: в обоих случаях – не позднее чем за три дня до окончания срока подачи заявок на участие в закупке. Предоставление разъяснений по закупкам в виде запроса электронных котировок не предусмотрено.

Перечисленные законодательные новеллы были направлены на сокращение сроков закупки, однако изменения геополитической ситуации в 2022 году спровоцировали нарушение цепочек поставок расходных материалов из-за рубежа, увеличив длительность закупочного цикла.

В качестве контрмеры Правительство РФ приняло решение по поддержке организаций науки и высшего образования в виде упрощения процедуры закупок оборудования и расходных материалов для научных исследований на 2022 год.

Распоряжением Правительства РФ от 26 мая 2022 г. № 1316-р установлено, что в 2022 году Минобрнауки России, государственные образовательные организации высшего образования и государственные научные организации вправе осуществлять закупки химических веществ и химических продуктов для государственных нужд в сферах науки и высшего образования путем проведения запроса котировок в электронной форме независимо от начальной (максимальной) цены контракта и годового объема закупок [12].

Запрос котировок относится к конкурентным способам проведения закупок. Участники закупки подают заявки с предложениями цены, победителем становится участник, заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, и который предложит самую низкую цену контракта. При наличии нескольких предложений с одинаковыми минимальными ценами учитывается срок подачи заявки.

Заказчик имеет право выбрать данный способ закупки в случае, если при осуществлении закупки начальная (максимальная) цена контракта не превышает три миллиона рублей. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения электронного запроса котировок, не должен превышать двадцать процентов совокупного годового объема закупок заказчика или сто миллионов рублей в отношении заказчика, совокупный годовой объем закупок которого в прошедшем календарном году составил менее пятисот миллионов рублей (таблица).

Таблица

Сравнение способов закупки в рамках Федерального закона № 44-ФЗ

Источник: составлено на основе [13, 14].

Для ограниченного перечня случаев предусмотрена закупка в виде запроса котировок независимо от начальной (максимальной) цены контракта и годового объема закупок: например, для закупок жилых помещений для детей-сирот.

В результате межведомственного согласования Министерство науки и высшего образования РФ добилось включения определенных видов оборудования и расходных материалов в перечень товаров, для которых до конца 2022 года разрешен данный способ закупки независимо от НМЦК и СГОЗ. Указанный перечень является приложением к Распоряжению Правительства РФ от 26 мая 2022 г. № 1316-р «Об особенностях закупок в 2022 году Минобрнауки России и государственными образовательными организациями высшего образования, государственными научными организациями товаров, работ, услуг для государственных нужд в сферах науки и высшего образования» [12]. Как упоминалось выше, в него вошли важнейшие виды расходных материалов, используемых при проведении исследований и разработок, а именно химические вещества и химические продукты.

В то же время документ не затронул, к примеру, материалы для биологических исследований. При закупке таких позиций как лабораторные животные, образцы биологических материалов животных и человека, антитела, молекулы биологического происхождения, по данным опроса, у вузов и научных организаций, судя по опросу, также имеются значительные проблемы.

Распоряжение Правительства не охватывает такие расходные материалы для исследований как стеклянная и пластиковая посуда для лабораторных целей. В современных биологических исследованиях качество лабораторного пластика играет не менее важную роль, чем качество реактивов. Только пробирки, пипетки, дозаторы, наконечники сертифицированные на отсутствие ДНК, могут обеспечить чистоту эксперимента в молекулярной биологии, поскольку ни автоклавирование ни стерилизация гамма-излучением не уничтожают фрагменты ДНК.

В этой связи, очевидно, существует необходимость продлить действие названого распоряжения на следующий год (годы), распространив его на более широкий ассортимент расходных материалов для научных исследований.

В то же время необходимо подчеркнуть, что сложившаяся ситуация требует, прежде всего, от самих организаций совершенствования процессов закупки, оптимизации временных затрат на сбор сведений о потребностях в расходных материалах и подготовку документов, повышения квалификации участвующего в этой работе персонала, ознакомление его с причинами и следствиями внесения поправок в нормативные документы, а также с практикой деятельности контрольных органов.

В ходе подготовки статьи были рассмотрены нормативные документы отдельных вузов и научных организаций, регламентирующие процедуру закупок. Знакомство с этими документами показало, что зачастую на научных работников, имеющих потребность в закупке оборудования и расходных материалов, возлагается обязанность самостоятельно отслеживать изменения законодательства Российской Федерации в части требований к описанию закупки и к участникам закупки. Между тем, в последние годы законодательство в сфере закупок меняется чрезвычайно часто. Только в 2022 году в результате принятия Федерального закона от 2 июля 2021 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было изменено более 50% текста Закона № 44-ФЗ. «Переквалификация» исследователей в специалистов по закупкам отрицательно сказывается на их основном виде деятельности.

Во многих вузах положения об осуществлении закупки товаров, работ, услуг не меняются годами и содержат позиции, которые противоречат действующему законодательству и вводят в заблуждение научных сотрудников, привлекаемых к подготовке закупочной документации.

Так, некоторые из действующих положений запрещают описывать объекты закупки с указанием средств индивидуализации, в т.ч. товарного знака без указания слова «или эквивалент». Однако при описании товара заказчик вправе указывать товарный знак, если обоснует необходимость применения конкретного вида расходных материалов, например, требованием обеспечить совместимость с имеющимся оборудованием. Наличие специфики использования товара, в силу которой потребности заказчика соответствует продукция только одного конкретного производителя, является ключевым фактором, позволяющим считать возникающее в этом случае ограничение конкуренции обоснованным. Согласно мнению Высшего арбитражного суда и официальным разъяснениям Федеральной антимонопольной службы, указание в закупочной документации товарного знака без сопровождения его словами «или эквивалент» является правомерным и не противоречит нормам Федерального закона № 44‑ФЗ (см., например, [15]).

Данный подход применяется также в отношении организаций, осуществляющих закупки в рамках Федерального закона № 223‑ФЗ. В материалах справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», относящихся к закупкам по Законе 223-ФЗ, представлен перечень случаев, допускающих отсутствие формулировки «или эквивалент» при указании товарного знака:

• иные товары будут несовместимы с уже используемыми вами товарами;
• вы закупаете запчасти и расходные материалы в соответствии с технической документацией к машинам и оборудованию, которые уже используете;
• вы проводите закупку в целях исполнения госконтракта;
• это следует из условий международных договоров или договоров заказчика в целях исполнения обязательств по договорам с юридическими лицами, в том числе иностранными [16].

Возможность указания товарного знака в значительной степени гарантирует, что исследователи получат пригодный для работы товар. Для участника закупки сокращаются трудозатраты по описанию товара. Если заказчик указал в описании объекта закупки товарный знак товара, необходимость приобретения которого обусловлена использованием имеющегося оборудования, участник закупки может предложить товар с соответствующим товарным знаком, опустив его характеристики.

В 2022 году правила описания закупок претерпели еще одно важное изменение: с 1 июля 2022 г. в описание объекта закупки разрешается включать название страны происхождения товара.

В рекомендациях по разработке технического задания на закупку товара некоторых вузов до сих пор указано, что авансовый платеж не может превышать 30 % от суммы контракта. Однако на сегодняшний день заказчикам разрешено устанавливать повышенные размеры авансов. Если средства на финансовое обеспечение контракта подлежат казначейскому сопровождению, авансовые платежи устанавливаются в размере от 50 % до 90 % суммы контракта, без казначейского сопровождения можно предусмотреть аванс в размере до 50 % цены контракта [17].

В ряде случаев организации-заказчики вводят в заблуждение не только своих сотрудников, но и потенциальных поставщиков. На сайте одного из университетов в разделе «Порядок подачи котировочных заявок» участникам размещения заказа предлагается самостоятельно выбрать способ подачи заявки: на бумажном носителе или в форме электронного документа. При этом заказчик берет на себя обязанность обеспечить прием заявок на бумажном носителе, поступающих ему почтовой связью, а также возможность подачи заявок нарочным. На сайте размещена бумажная форма котировочной заявки, в то время как действующее законодательство предусматривает среди конкурентных способов определения поставщика запрос котировок исключительно в электронной форме.

Часто организации ограничиваются размещением нормативных документов, регулирующих деятельность контрактных служб. При этом игнорируются информационные потребности научных сотрудников, которые являются непосредственными участниками закупочных процессов. Сведения должны быть представлены в форме, которая позволила бы сотруднику научного подразделения подготовить документы на приобретение оборудования и расходных материалов для исследований без необходимости самостоятельно вести мониторинг изменений законодательства и лишний раз обращаться к закупочным службам за разъяснениями.

Среди представительств закупочных служб организаций науки и высшего образования в лучшую сторону выделяется раздел Дирекции по закупкам на сайте Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». На портале представлена подробная информация о закупочной процедуре в организации: от формирования заявки в план закупок до подписания договора с поставщиком.

В сложившейся ситуации представляется целесообразным научным организациям и образовательным организациям высшего образования разместить на своих официальных сайтах и регулярно актуализировать сведения, необходимые для эффективной организации закупочных процедур. Вывод этих данных из внутренней системы документооборота в открытый доступ даст возможность контрактным службам находить узкие места в управляемых ими процессах и недочеты в своих документах при содействии пользователей.

В то время как доступность материалов для научных исследований снижается, а цены на них растут, от руководства страны требуются усилия по созданию приемлемых условий для проведения научных исследований и разработок. В то же время осуществляющим их организациям следует пересмотреть подходы к организации рабочих процессов и более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, в том числе трудовые.

Благодарности

Статья подготовлена по результатам научно-исследовательской работы в рамках государственного задания РИЭПП на 2022 г.