На качество жизни в любой части любой страны существенно влияют риски возникновения чрезвычайных ситуаций разного характера. При этом следует отметить, что использование только традиционного административного подхода малоэффективное, что подтверждается опытом его применения и результатами внедрения традиционных решений. Одной из главных причин низкого уровня безопасности населения, территорий, социальных, техногенных и природных объектов в России является слабость государственной политики, направленной на усиление превентивной деятельности в сфере обеспечения техногенной и природной безопасности.
Анализ практической деятельности органов управления и сил гражданской защиты показал, что имеют место существенные недостатки в организации оперативного реагирования на ЧС, принятии своевременных и адекватных оперативной обстановке решений, а также в проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, что в большинстве случаев свидетельствует об отсутствии как достаточного практического опыта, так и необходимых знаний у руководителей всех звеньев управления системы гражданской защиты. В России эти риски достаточно высоки, поэтому существует острая необходимость разработки организационно-административных подходов к этой комплексной проблеме.
Ликвидации последствий ЧС начинается именно в тот момент, когда поступает экстренное сообщение о возникновении ЧС. Следует отметить, что оперативное и адекватное использование ресурсов является главной задачей при планировании действий на стадии ликвидации последствий ЧС. По вышеуказанным причинам не вызывает сомнений важность вопроса эффективного управления процессом ликвидации последствий ЧС с использованием стандартизированных процедур обработки управленческих решений с целью повышения уровня координации и коммуникации между всеми привлеченными службами, требующими применения методологии кризисного менеджмента в условиях ЧС [5, с. 299].
Задача эффективного и адекватного реагирования на возникновение ЧС является одной из насущных задач системы гражданской защиты, обусловленных двумя причинными факторами:
- во-первых, увеличением частоты и сложности ЧС и комплексности их последствий,
- во-вторых, появление новых видов ЧС, в частности, социально-политического характера, требующих специфической методологии при организации процесса реагирования на них.
Управление в условиях ЧС происходит путем постоянного руководства органа управления и уполномоченного руководителя ликвидации ЧС силами и привлеченными средствами и в организации задач, возложенных на ликвидацию ЧС или ее комплексных последствий. Основными задачами управления в условиях ЧС является поддержание высокого уровня морально-психологического состояния личного состава подразделений и органов управления и постоянная готовность к действиям по назначению по ликвидации последствий ЧС и предоставлению всего спектра помощи пострадавшим. Кроме того:
- предварительно заключаются планы реагирования на возникновение ЧС и планы функционирования обеспечивающих подсистем гражданской защиты;
- налаживается постоянное информационное взаимодействие, а именно сбор и анализ данных о ситуации в зоне ЧС;
- разрабатывается алгоритм своевременного принятия решений и доведение его до подчиненных;
- организация и обеспечение непрерывного взаимодействия;
- организованный сбор и эвакуация населения из опасной зоны, а также подготовка сил и средств к поисково-спасательным работам, связанным с ликвидацией ЧС;
- организация ресурсного обеспечения сил и средств;
- контроль за выполнением поставленных задач подчиненными и организация всех видов обеспечения для эффективного реагирования на возникновение ЧС [3].
В настоящее время в сфере гражданской защиты, одной из составляющих национальной безопасности России возникла необходимость выработки стандартизированных процедур обработки управленческих решений в условиях быстротечных изменений обстановки в зоне ЧС.
Эксперты-практики признают, что обеспечение готовности к действиям при реагировании на возникновение ЧС является решающим фактором эффективных действий в этих сложных условиях. Также справедливо это утверждение относительно необходимости четкого понимания природы кризисов и ЧС с точки зрения функций и задач государственного управления.
В мировой практике имеются два понимания процесса управления в условиях ЧС, в основу которых положены этапность течения ЧС и учет рисков при планировании мер по реагированию на возникновение ЧС. Этапность течения ЧС заключается в том, что традиционный процесс управления ЧС и катастрофами состоит из двух фаз:
1 – снижение риска к моменту возникновения ЧС и катастроф
2 – восстановление после ЧС и катастроф, реабилитация пострадавших. Данный подход представляет технологический процесс реагирования на возникновение стихийных бедствий или ЧС. Использование термина «управление рисками ЧС» завязано на необходимости учета потенциальных рисков ЧС как при планировании действий в случае возникновения ЧС так и при реагировании на ЧС, с пониманием того, что часть рисков является факторами ЧС – первичными и вторичными. Термин «управление рисками ЧС» используется в руководящих документах для обозначения правовых, институциональных и политических сфер и административных механизмов и процедур, связанных как с предыдущим, так и с последующим управлением процессом реагирования на возникновение ЧС.
Использование термина «кризисный менеджмент» ближе к общественной безопасности, частью которой, бесспорно является гражданская защита – предотвращение возникновения ЧС, минимизация последствий ЧС и реагирование непосредственно на стихийные бедствия и природные катастрофы, техногенные аварии, ЧС социального и военного характера. В условиях кризиса нет времени думать, поэтому неотложной потребностью является подготовка менеджеров нового поколения к управлению кризисом, базирующемуся на мультидисциплинарном подходе [1, с. 37].
Именно для России риски стихийных бедствий и ЧС техногенного характера достаточно высоки, что приводит к необходимости реформирования и стандартизации методологических подходов к разработке управленческих решений в сфере гражданской защиты. Учитывая это, традиционные подходы к проработке управленческих решений без учета быстротечных изменений обстановки в зоне ЧС часто приводят к неудовлетворительным результатам, что подтверждается практическим опытом реагировани официальных органов власти, ведомств и неправительственных общественных организаций при реагировании на ЧС значительно усложняет предоставление помощи пострадавшим и восстановление нормальных условий жизнедеятельности на пострадавшей территории. Это подтверждает частичное соответствие традиционным принципам управления современным вызовам современности.
Режимы функционирования системы государственного управления в ЧС являются основными факторами, именно определяющими эту специфику. Учет при проработке управленческих решений уменьшит вероятность неадекватных решений, сэкономит ресурсы и время для ликвидации последствий ЧС и уменьшит потери среди пострадавшего населения. Процесс предотвращения, локализации и ликвидации ЧС (особенно длительных, средних, оперативных прогнозов угрозы возникновения ЧС) характеризуется неполной и недостоверной информацией, небольшим резервом времени, доступным для принятия решения о предоставлении экстренной помощи пострадавшим в зоне ЧС.
По мнению ученых реагирование на ЧС в первую очередь направляется на минимизацию или смягчение их последствий, предоставление пострадавшим всего спектра необходимой помощи на пострадавшей территории. Именно поэтому процесс управления в условиях ЧС имеет определенную цикличность, связанную с технологией реагирования на ЧС. В рамках одного цикла происходит анализ информации о возможных событиях, ряд мероприятий проводится для повышения способности к действиям в условиях ЧС. Возможна также реализация мер по предупреждению возникновения негативных последствий ЧС на последующих итерациях цикла управления, а также формирование планов реагирования на ЧС и планов предотвращения возникновения и образования полного цикла управления в условиях ЧС. Все меры делятся на фазы:
- фазу готовности к возникновению ЧС, минимизации и смягчения ее последствий,
- фазу реагирования на возникновение ЧС,
- фазу обновления (восстановления).
Фаза готовности к возникновению ЧС предусматривает осуществление ряда организационных и подготовительных мероприятий, направленных на увеличение способностей к действиям в условиях ЧС. Фаза минимизации или смягчения последствий ЧС направлена на подготовку территориальной общины (административной территории) к функционированию в нормальных условиях жизнедеятельности и уменьшению негативного влияния ЧС на административные процессы. Фаза реагирования приводит привлечение всех сил и средств государственных институтов и неправительственных общественных организаций к действиям в ответ на влияние поразительных факторов ЧС и оказания помощи пострадавшим. Все фазы являются логически последовательными и отслеживаются в ходе любого стихийного бедствия или техногенной аварии [3, с. 14].
Основными целями управления кризисами или ЧС являются:
- уменьшение или избегание потерь вследствие стихийных бедствий и техногенных катастроф;
- срочное предоставление всего спектра необходимой помощи;
- обеспечение быстрого и эффективного восстановления пострадавшей территории.
По нашему мнению, с точки зрения управления разность терминов «кризис» и «чрезвычайная ситуация» можно четко обосновать с использованием понятийно-категорийного аппарата государственного управления, но очень часто эти термины используются как синонимы. В связи с этим кризисом следует считать ситуацию, которая бросает вызов общественным представлениям о надлежащем положении вещей, традиций, ценностей, безопасности, безопасности или целостности государства. В то время как ЧС – это обстановка на отдельной территории или субъекте хозяйствования, характеризующаяся нарушением нормальных условий жизнедеятельности населения, вызванная катастрофой, аварией, пожаром, стихийным бедствием, эпидемией, применением средств поражения, приведшим к возникновению угрозы жизни или здоровью населения, большому количеству погибших и пострадавших, нанесению значительных материальных убытков, а также к невозможности проживания населения на такой территории или объекте, производству на ней хозяйственной деятельности. Таким образом, с точки зрения управления такое явление как ЧС – это прекращение нормального процесса жизнедеятельности на пострадавшей территории, тогда как кризис – непредвиденное событие, угрожающее стабильности региона.
Учитывая все выше изложенное, можем утверждать, что обобщенную проработку управленческих решений в условиях ЧС можно разделить на несколько итеративных этапов:
I – постановка проблемы (выяснение обстановки зоне ЧС);
ІІ – подготовка управленческих решений;
III – принятие управленческих решений;
IV – реализация управленческих решений (реагирование на возникновение ЧС).
Первый этап – постановка задачи, содержащая обработку информации, поступающей непосредственно из зоны ЧС и содержащая описание текущей оперативной обстановки с определением текущей ситуации, проверка и контроль имеющихся ресурсов для принятия мер по ликвидации последствий НС.
На втором этапе – подготовке управленческих решений определяются критерии выбора обоснованных управленческих решений. Для этого можно пользоваться несколькими альтернативами с учетом количественных и качественных ограничений. Количество параметров, используемых для обработки управленческого решения, зависит от типа расплывчатости входных данных о событии, в нашем случае – о ЧС. На этапе принятия управленческого решения обязательно рассматриваются возможные альтернативные решения для поиска «лучших» и «худших» вариантов. На этом же этапе нужно сосредоточиться на именно на проработке «худшего» сценария.
Во время четвертого этапа – реализации управленческих решений (реагирование на возникновение ЧС) – должна быть обоснована система организации и мониторинга действий системы гражданского защиты управления органами по выполнению задач, а также необходима соответствующая регламентированная процедура оценки решения относительно параметров эффективности, своевременности и адекватности управленческих решений. Аналогичную оценку должны проводить эксперты, имеющие значительный собственный практический опыт реагирования на возникновение ЧС. По этой причине базовым стратегическим подходом для достижения достаточной способности реагирования на возникновение ЧС является использование риск-ориентированного подхода при проработке управленческих решений [3, с. 18].
Реагирование на возникновение ЧС фокусируется на управлении сразу после возникновения этого события, включая готовность, а управление в условиях ЧС включает широкий спектр мер – предотвращение, смягчение последствий, готовность, а также непосредственно реагирование на ЧС. Мировая практика определяет потребность нормативного урегулирования управленческой специфики в условиях ЧС. Отечественная же практика нормирования в данной сфере безопасности тесно связана с понятием национальной безопасности.
Стратегия общественной и гражданской защиты России определяет влияние национальной безопасности в сфере общественной безопасности и гражданской защиты. В этих сферах определены пути достижения целей и реализации приоритетов государственной политики, в частности, правительственных программ, отраслевых стратегий и программ, направленных на реализацию Стратегии общественной безопасности и гражданской защиты России, их целей, контроль за их реализацией и оценкой. Это также основа для разработки отраслевых стратегий и концепций, национальных программ специального назначения в сферах общественной безопасности, обороны государственной границы России, гражданской защиты и миграционной политики, а также для разработки оперативных планов и планов использования сил и ресурсов в кризисных ситуациях.
Окончательным запросом по совершенствованию теории управления в условиях ЧС является интеграция результатов исследований, способствующая изучению причин возникновения и течения ЧС, и дисциплин управленческого плана, таких как стратегическое и антикризисное управление. Для практиков-управленцев жизненно важно оценить разнообразие вопросов и функций, требующих решения в сфере гражданской защиты. К ним относятся, но не ограничиваются ими анализ опасности и уязвимости, землепользование, инженерия, планирование, обучение, экологическое образование, логистика, материально-техническое обеспечение, бюджетирование, профилактика пожаров, эвакуация, укрытие, экстренная медицинская помощь, поисково-спасательные операции, кризисные коммуникации и т.д. [2, с. 118]
В заключении стоит отметить, что достижение наилучших результатов в процессе обработки управленческих решений по реагированию на возникновение ЧС возможно только при сочетании методов, определяемых уровнем проблемности и характером задач в сфере гражданской защиты, требующих решения. По нашему мнению, этому будет способствовать использование стандартизированной терминологии и управленческих процедур в сфере гражданской защиты, основанных на национальных и международных стандартах.
