Полномочия органов местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальным жилищным фондом

Конституционное право граждан на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации) имеет ряд проявлений, одним из которых является гарантия защиты жилищных прав в случае признания многоквартирного дома аварийным либо непригодным для проживания и подлежащим сносу или реконструкции. При этом особенности механизма защиты прав граждан зависят от формы собственности жилого помещения, находящегося в аварийном доме.

Так, если граждане занимали жилое помещение по договору социального найма, государственного или муниципального жилищного фонда, которое подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания, то выселяемым из такого жилого помещения гражданам наймодателем предоставляется другое благоустроенное жилое помещение по договору социального найма (ст. 87 ЖК РФ) При этом предоставляемое гражданам в этом случае другое жилое помещение по договору социального найма согласно 89 ЖК РФ должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в границах данного населенного пункта. В случаях, предусмотренных федеральным законом, такое предоставляемое жилое помещение с согласия в письменной форме граждан может находиться в границах другого населенного пункта субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено ранее занимаемое жилое помещение. Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире.

В случаях, предусмотренных федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, гражданам, которые состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или имеют право состоять на данном учете, жилые помещения предоставляются по нормам предоставления. Несколько иной механизм защиты жилищных прав граждан имеет место, когда в многоквартирном доме, признанном в порядке Постановления Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 (ред. от 27.07.2020) «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом» аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, жилые помещения принадлежат гражданам на праве собственности. В этом случае орган, принявший решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме предъявляет требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, с соблюдением норм Глава VII.1. ЗК РФ подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме (п. 10 ст. 32 ЖК РФ). При этом в зависимости от того, для чьих нужд изымается земельный участок, выкуп жилого помещения осуществляется на основании решения уполномоченного федерального органа исполнительной власти, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления (п.1 ст. 32 ЖК РФ).

Возмещение за жилое помещение, сроки и другие условия изъятия определяются соглашением с собственником жилого помещения.

Принудительное изъятие жилого помещения на основании решения суда возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения. При определении размера возмещения за жилое помещение в него включаются рыночная стоимость жилого помещения, рыночная стоимость общего имущества в многоквартирном доме, в том числе рыночная стоимость земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, с учетом его доли в праве общей собственности на такое имущество, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 6, ст. 32 ЖК РФ).

На практике нередко возникает ситуация, когда помимо жилых помещений в аварийном доме изымают нежилые помещения и другие объекты (кладовки, машиноместо, погреба и т.п.) по причине признания многоквартирного дома подлежащим сносу или реконструкции. Между тем п. 10 ст. 32 ЖК РФ регламентирует изъятие только жилых помещений в доме, не затрагивая порядок изъятия иных объектов. В связи с этим в судах возникали споры из-за того, что не урегулирована обязанность выкупа нежилых помещений у собственников. Со временем судебная практика пришла к выводу, что в подобных ситуациях ст. 32 ЖК РФ должна применяться по аналогии закона (ст. 6 ГК РФ). Таким образом, нежилые помещения подлежат изъятию в том же порядке, что и жилые помещения, а также за изъятие нежилых помещений обязательно должен быть предусмотрен выкуп.

По соглашению с собственником жилого помещения ему может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости при определении размера возмещения за изымаемое жилое помещение (п. 8 ст. 32 ЖК РФ). Вместе с тем согласно п. 8.1 ст. 32 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать для собственников жилых помещений в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, дополнительные меры поддержки по обеспечению жилыми помещениями при условии, что на дату признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции у них отсутствуют иные жилые помещения, пригодные для постоянного проживания, находящиеся в их собственности либо занимаемые на условиях социального найма или по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

Однако анализ судебной практики свидетельствует о том, что органы государственной власти субъектов России и органа местного самоуправления зачастую данный порядок нарушают.

Так, решением Старооскольского городского суда Белгородской области от 29 октября 2020 года было отказано в удовлетворении иска Администрации Старооскольска к гражданину В. о выселении из жилого помещения с предоставлением другого помещения. В обоснование своих требований Администрация указала, что ответчик является собственником жилого помещение, однако многоквартирный дом по постановлению Администрации Старооскольска признан аварийным и непригодным для проживания. Старооскольский городской суд Белгородской области отказал в удовлетворении исковых требований администрации в полном объеме, так как истцом не был соблюден порядок, предусмотренный ст. 32 ЖК РФ, а именно соглашения о предоставлении гражданину В. не были предоставлены, а также не заключался договор мены.

В другом случае, 6 февраля 2019 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу О.С. Бороздиной на решение Вологодского областного суда, в котором суд отказал в удовлетворении административного иска об оспаривании постановления правительства Вологодской области №127 «О внесении изменения в постановление правительства области об аварийном жилье» как противоречащему Федеральному закону от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и Жилищному кодексу Российской Федерации. Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ установила, что Вологодский областной суд не учел, что собственник жилого помещения в признанном аварийным и подлежащим сносу многоквартирном доме, если такой дом включен в региональную адресную программу по переселению граждан из аварийного жилищного фонда в силу п. 3 ст. 2, ст. 16 Федерального закона «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» вправе требовать либо выплаты выкупной цены за изымаемое жилое помещение, либо предоставления другого благоустроенного жилого помещения на праве собственности. При этом собственник жилого помещения имеет право выбора любого из названых способов обеспечения его жилищных прав.

Поэтому судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ пришла к выводу о том, что это расширяет право гражданки О.С. Бороздиной по сравнению с положениями ст. 32 ЖК РФ. С учетом этого судебная коллегия Верховного суда РФ отменила решение Вологодского областного суда и удовлетворила административный иск гражданки О.С. Бороздиной. В связи с этим нельзя не обратить внимания на положения п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике по применению Жилищного кодекса РФ», в котором отмечается, что суды при рассмотрении дел в рамках ст. 32 ЖК должны учитывать основания, условия и процедуру изъятия земельного участка и каждого жилого помещения, принадлежащего собственнику многоквартирного дома, признанного в установленном порядке аварийным и непригодным для проживания.

В юридической науке обосновано поднимается вопрос о необходимости правового закрепление понятии государственных и муниципальных нужд изъятия земельного участка, в том числе при признании находящегося на нем многоквартирного дома аварийным, а следовательно и изъятия у собственников жилых помещений. Отдельные ученые предлагают систематизировать перечень таких нужд. В частности, Е.Е. Ершова, отмечают, что к ним относятся три основания изъятия земельных участков, исчерпывающим образом определенные в ст. 49 ЗК РФ:

«а) выполнение международных обязательств Российской Федерации;

б) размещение объектов государственного или муниципального значения, исчерпывающим образом перечисленных в указанной статье, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

в) иные обстоятельства в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, – в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации». Между тем никакого исчерпывающего перечня изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд указанная статья ЗК РФ не устанавливает, т.к. ее под 3 говорит об иных основаниях, предусмотренных федеральными законами.

В связи с этим возникает вопрос о том, исходя из чьих нужд – государственных (муниципальных) или частных изымается земельный участок, если собственники жилых помещений в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного жилого дома, признанного аварийным и непригодным для проживания (п. 10 ст. 32 ЖК РФ). Законодатель в данном случае говорит о том, что земельный участок и соответственно каждое жилое помещение в указанном доме подлежат изъятию для муниципальных нужд. Представляется однако, что в действительности таковые отсутствуют. В ч. 1 подп. «б» п. 20 Постановления Пленума от 02.07.2009 № 14 Верховный Суд РФ указывает: государственный орган или орган местного самоуправления обязан доказать, «что принятое решение об изъятии земельного участка обусловлено государственными или муниципальными нуждами и использование данного земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на соответствующее жилое помещение (статьи 49, 55 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 1 статьи 239 ГК РФ), за исключением случаев, предусмотренных законом (например, частями 10-11 статьи 32 ЖК РФ)». Почему же Верховный Суд РФ поступил таким образом? Думается, что лишь потому, что в этой ситуации нечего доказывать, ибо никакие муниципальных нужды здесь не реализуются. и доказывать их наличие в данном случае бессмысленно. Как справедливо утверждает А.Н. Самохина, изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд и недвижимых объектов, находящихся на них, обеспечивает выполнение государственных и муниципальных программ, направленных на реализацию социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий общественно значимого характера.

Между тем изъятие земельных участков и жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности в многоквартирном жилом доме, признанном аварийным и подлежащим сносу, в порядке п. 10 ст. 32 ЖК РФ в пользу соответствующего муниципального образования применительно к предмету настоящего исследования методологически верным представляется рассматривать как механизм содействия публично-правовых образований осуществления гражданами права на жилище с широких позиций – как их деятельность по удовлетворению гражданами жилищной потребности на конституционно-правовом и отраслевом уровнях права (п. 2 ст. 40 Конституции РФ, п.1 ст. 1 ЖК РФ). При этом, как верно отмечают ученые, в частности Я.П. Тихонова, положения об изъятии земельного участка и жилых помещений в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу должны быть применены независимо от того, являются ли собственники жилья собственниками земельного участка. Считаем такое положение обоснованным, поскольку правовое основание пользование земельным участком или жилым помещением значения не имеет.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (ред. от 14.07.2020 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря. 
2. Собрание законодательства РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
3. Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 47 (ред. от 27.07.2020) «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом».
4. Постановление ФАС Уральского округа от 09.04.2012 № Ф-09-4920-/11 по делу № А50-24932/2010 // СПС Гарант, 2021.
5. Решение № 2-1878/2020 от 29.10.2020 по делу № 2-1878/2020. Электронный ресурс. URL:https://sudact.ru/regular/doc/VBesK2gzs3Ln/?regular-txt=®ularcase_doc=®ular-lawchunkinfo1621587588407 (дата обращения 20.05.2021).
6. Апелляционное определение от 6 февраля 2019 г. по делу № 3А-198/2018. Электронный ресурс. URL: https://sudact.ru/vsrf/doc/boPaewUBhcZY/?page=2&vsrf-judge=&vsrfcase_doc=&vsrf-txt=&vsrf-date_from=&vsrf-la=1621586811573 (дата обращения 20.05.2021г.).
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации».
8. Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9.
9. Ершова Е.Е. Защита прав собственников жилых помещений при изъятии земельных участков.
10. Самохина А.Н. Возможность прекращения права собственности в принудительном порядке // Жилищное право. 2018. № 9.
11. Осуществление гражданами права на жилище в жилищных и жилищно-строительных кооперативах: монография / под ред. Е.П. Чорновола. Екатеринбург: Изд-во Уральского института – филиала РАНХиГС, 2012. С. 61-81.
12. Тихонова Я.П. Проблемные вопросы изъятия жилых помещений для государственных или муниципальных нужд // Евразийский Союз Ученых. 2014. № 5-5.