Развитие застроенной территории

Одной из характерных особенностей содержания договора о развитии застроенной территории является чрезвычайное многообразие прав и обязанностей сторон по нему. Данный вывод следует из легального определения договора о развитии застроенной территории, содержащегося в ст. 46.2 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ). Так, по договору о развитии застроенной территории, одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить обязательства, предусмотренные ГрК РФ, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения этих обязательств. Взаимные обязательства сторон договора о развитии застроенной территории, признаваемые его существенными условиями, регламентирует п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ [1]. На застройщика возлагаются следующие обязательства: 1) по подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); 2) по созданию либо приобретению, а также передаче в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии; 3) уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома; 4) по осуществлению строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории.

Корреспондирующие обязательства органа местного самоуправления включают в себя: 1) утверждение проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с градостроительным регламентом и местными нормативами градостроительного проектирования (при их отсутствии – в соответствии с утвержденными органом местного самоуправления расчетными показателями обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры); 2) принятие в установленном порядке решения об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома; максимальные сроки выполнения указанного обязательства; 3) предоставление после выполнения застройщиком определенных ГрК РФ обязательств без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам.

Указанные права и обязанности сторон могут быть сгруппированы применительно к основным условиям договора о развитии застроенной территории. Можно выделить следующие группы прав и обязанностей сторон: по подготовке и утверждению документации по планировке территории, по освобождению земельных участков в границах застроенной территории от прав третьих лиц, по обеспечению строительства и осуществлению строительных работ. Рассмотрим более подробно права и обязанности сторон договора о развитии застроенной территории.

В первую группу прав и обязанностей сторон по договору о развитии застроенной территории входит обязательство застройщика по подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания ее, а также встречное обязательство органа местного самоуправления по утверждению документации. Следует отметить, что проект планировки и проект межевания составляют основу документации по планировке территории и содержат необходимые для осуществления строительства характеристики застроенной территории, в частности, место допустимого размещения зданий, строений, сооружений, плотность и параметры застройки территории, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. При этом проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению в обязательном порядке на публичных слушаниях, и материалов по ее обоснованию. Все вышеперечисленное может быть квалифицировано как задание заказчика, способствующее индивидуализации результата работ застройщика по договору. Аналогичный вывод сформулирован и Г.В. Манасян [2, с. 34–35]. В этой связи в юридической литературе высказана точка зрения о наличии в договоре о развитии застроенной территории общих признаков с договором подряда и его разновидностями – договором строительного подряда и договором подряда для государственных или муниципальных нужд [3, с. 59]. В целом, разделяя мнение автора, считаем необходимым обозначить различия между заданием по договору подряда и договором о развитии застроенной территории. Во-первых, задание органа местного самоуправления в договоре о развитии застроенной территории по своему содержанию шире задания заказчика по договору подряда, поскольку включает в себя общие параметры как объектов жилищного строительства, так и объектов инженерной, социальной и коммунально-бытовой инфраструктур и не отменяет требования ч. 6 ст. 52 ГрК РФ о разработке проектной документации в отношении каждого объекта капитального строительства. Во-вторых, проект планировки и межевания подготавливается за счет средств застройщика, что формирует дополнительную статью его затрат на реализацию договора о развитии застроенной территории.

Следующая группа прав и обязанностей сторон по договору о развитии застроенной территории направлена на освобождение земельных участков в границах застроенной территории от прав третьих лиц. Как следует из пп. 4 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ, застройщику необходимо передать в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для предоставления гражданам, выселяемым из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, договорам найма специализированного жилого помещения и расположенных на застроенной территории. Исполнение указанной обязанности застройщиком возможно в соответствии с ГрК РФ путем создания либо приобретения жилых помещений целевым назначением. Анализ актов органов местного самоуправления в сфере развития застроенных территорий позволяет сделать вывод, что необходимые жилые помещения сначала приобретаются застройщиками на первичном или вторичном рынке жилья на основании различных гражданско-правовых договоров, в частности договоров купли-продажи, договоров долевого участия в строительстве, а в последующем безвозмездно передаются органу местного самоуправления.

Так, в соответствии с п. 2.1.2 Типового договора о развитии застроенной территории, утвержденного постановлением Администрации города Рязани от 28.11.2007 № 4460, застройщик обязуется приобрести, а также передать по договору безвозмездной передачи в муниципальную собственность определенное количество жилых помещений. Форма договора о развитии застроенной территории, утвержденная постановлением правительства Москвы от 20.05.2008 № 417-ПП, содержит обязательство застройщика по приобретению или строительству за счет собственных (привлеченных) средств жилой площади в районе проживания переселяемых нанимателей и безвозмездной передаче, приобретенной или построенной площади в собственность города Москвы [4; 5].

Сроки реализации рассматриваемого обязательства застройщика могут быть значительно сокращены в случае заключения трехсторонних договоров о приобретении жилых помещений. К примеру, на территории города Ростова-на-Дону в целях отселения нанимателей муниципального жилищного фонда со строительной площадки инвесторами приобретаются благоустроенные жилые помещения необходимой номенклатуры по договорам о приобретении жилья в муниципальную собственность, сторонами которого выступают физические или юридические лица как продавцы жилых помещений, инвесторы – как плательщики цены договора, администрация города – как покупатель.

 Очевидно, что выполнению обязательства по уплате застройщиком выкупной цены за изымаемые жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома, должно предшествовать принятие органом местного самоуправления соответствующего решения. Порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд в связи с признанием многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу регламентируется ст. 32 Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ) [6]. Согласно указанной норме жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд на основании решения уполномоченного органа, которое подлежит государственной регистрации. Выкупная цена жилого помещения, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником жилого помещения, включающим в себя обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемое жилое помещение. Выкупная цена жилого помещения определяется с учетом рыночной стоимости жилого помещения, а также всех убытков, причиненных собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Выполнение обязательств по уплате выкупной цены требует больших материальных ресурсов.

Между тем формулировка пп. 5 ч. 3. ст. 46.2 ГрК РФ не позволяет однозначно ответить на вопрос о том, кому и каким образом застройщик уплачивает выкупную цену.

Возможны два варианта ответа на поставленный вопрос. Первый заключается в уплате застройщиком выкупной цены органу местного самоуправления, принявшему решение о развитии застроенной территории, путем перечисления денежных средств на его отдельный счет для дальнейших расчетов с собственниками изымаемых жилых помещений. В дополнение к рассмотренному порядку определения выкупной цены жилого помещения отметим, что заключению соглашения о выкупе предшествует проведение оценки жилого помещения независимым экспертом на основании Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» [7]. Затраты на проведение оценки жилых помещений данном случае производятся органом местного самоуправления. Второй вариант предполагает применение ст. 313 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), согласно которой исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнить обязательство лично. Закон обязывает кредитора принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом. Должником в обязательстве по выкупу у собственников, принадлежащих им аварийных жилых помещений по смыслу ст. 313 ГК РФ является соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, а третьим лицом – застройщик, осуществляющий выкуп жилых помещений у собственников на основании договоров купли-продажи или мены, если речь идет о предоставлении других жилых помещений взамен изымаемых.

Анализ законодательства выявляет наличие коллизии в правовом регулировании. Так, ч. 6 ст. 32 ЖК РФ обязывает уплачивать выкупную стоимость за изымаемые жилые помещения орган местного самоуправления. Как следует из п. 1 ст. 239 ГК РФ, недвижимое имущество может быть изъято у собственника, в том числе путем выкупа государством. Согласно п. 1 ст. 279 ГК РФ в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Вместе с тем в ч. 3 ст. 57 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) установлено, что возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них.

С учетом общего правила п. 2 ст. 3 ГК РФ о том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ, остается нерешенным вопрос о соотношении норм вышеназванных законодательных актов, в частности, при реализации инвестором возложенного на него договором о развитии застроенной территории обязательства по уплате выкупной цены.

Уместно в связи с этим отметить, что установленный законом порядок изъятия и последующего выкупа аварийных жилых помещений ставит застройщика в крайне невыгодное положение, поскольку исполнение обязательства по выкупу может затягиваться по не зависящим от него причинам. Поясним сказанное.

Так, согласно ч. 10 ст. 32 ЖК РФ собственникам помещений в многоквартирном доме, признанном аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, предоставляется так называемый «разумный» срок для выполнения требования о его сносе или реконструкции. При неисполнении собственниками этого требования органа государственной власти или местного самоуправления земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме в порядке, предусмотренном частями 1–3, 5–9 ст. 32 ЖК РФ.

Отнесение срока выполнения обязательства инвестора по уплате выкупной цены к числу существенных условий договора о развитии застроенной территории потребовало конкретизации временных рамок процедуры изъятия. Статья 32 ЖК РФ была дополнена ч. 11: применительно к развитию застроенных территорий срок подачи заявления на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию аварийного дома собственниками помещений в таком доме был сокращен до шести месяцев. По истечении данного срока изъятие земельного участка и жилых помещений производится в установленном порядке.

Целью данного нововведения должна была стать оптимизация сроков реализации договора о развитии застроенной территории в части уплаты инвестором выкупной цены. Однако она не была достигнута, в том числе в связи с порядком принудительного выкупа жилого помещения. При несогласии собственника жилого помещения с решением об изъятии жилого помещения или при недостижении с ним соглашения о выкупной цене жилого помещения или иных условиях выкупа последний, как предусматривается ч. 9 ст. 32 ЖК РФ, производится в судебном порядке по иску органа государственной власти или местного самоуправления, принявших решение о выкупе. Срок исковой давности в таких случаях составляет два года с момента направления собственнику жилого помещения уведомления о принятом уполномоченным органом решении. В свою очередь оно должно быть получено собственником не позднее чем за год до предстоящего изъятия.

С учетом сказанного в случае заключения органом местного самоуправ­ления договора о развитии застроенной территории применение ч. 9 ст. 32 ЖК РФ вряд ли целесообразно.

Представляет научный и практический интерес также вопрос о порядке изъятия земельных участков под объектами капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, и последующего выкупа названых объектов. Как известно, перечень исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд закреплен ст. 49 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ). Однако среди них не установлено такого основания, как развитие застроенной территории. Это исключает применение правил ст. 235, 279–283 ГК РФ и ст. 44, 49, 55 ЗК РФ. Полагаем, что в целях обеспечения исполнимости договора о развитии застроенной территории ст. 49 ЗК РФ требует внесения соответствующих изменений.

Третья группа прав и обязанностей сторон по договору о развитии застроенной территории связана с обеспечением строительства и осуществлением строительных работ.

Одна из основных обязанностей органа местного самоуправления по договору о развитии застроенной территории состоит в предоставлении застройщику после выполнения последним определенных договором обязательств без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности, или государственная собственность, на которые не разграничена (если распоряжение такими земельными участками осуществляется органом местного самоуправления) и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам. Тем самым орган местного самоуправления создает застройщику необходимые условия для выполнения работ. Как отмечает В.В. Витрянский, «…создание условий, позволяющих осуществлять строительные работы, предполагает, прежде всего, своевременное предоставление для строительства земельного участка» [8, с. 15].

По правилам ст. 46.2 ГрК РФ, для получения земельного участка по своему выбору в аренду или собственность застройщику необходимо подготовить проекты планировок и межевания, приобрести и передать в государственную или муниципальную собственность жилые помещения для переселения, оплатить выкупную цену за изымаемые жилые помещения и земельные участки в порядке, установленном ст. 32 ЖК РФ. Вместе с тем ЗК РФ, к нормам которого отсылает п. 9 ст. 46.2 ГрК РФ, обязывает орган местного самоуправления предоставить застройщику по его заявлению земельный участок после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии (п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ).

Выявленная коллизия позволяет сделать вывод, что не исключена возможность получать земельные участки в пределах застроенной территории при отсутствии исполнения со стороны застройщика пп. 4, 5 п. 3 ст. 46.2 ГрК РФ.

Более перспективным, позволяющим эффективно реализовывать инвестиционный проект по развитию застроенной территории, представляется поэтапное предоставление земельных участков по мере исполнения застройщиком его обязательств. В частности, после утверждения проектов планировки и межевания застройщику может быть предоставлен один из земельных участков в целях строительства жилого дома для отселения нанимателей государственного и муниципального жилых фондов. Практическая значимость такого подхода аргументирована В. Шараповым: «…освобождение территории застройки путем волнового переселения в пределах застраиваемого квартала или микрорайона значительно повысит лояльность местного населения к процессу развития застроенных территорий в целом» [9, с. 24].

Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о наличии пробелов в законодательном регулировании договора о развитии застроенной территории, в частности, при установлении круга прав и обязанностей его сторон. В целях усиления юридических позиций сторон договора о развитии застроенной территории требуется внесение изменений в действующее законодательство.