Размещение государственных заказов (закупок)

Понятие госзаказа и государственных закупок если и кажется в начале идентичными при слуховом восприятии, но на деле являются причиной и следствием стремления Государства к качественному оказанию своих услуг населению, для которых очень часто необходимы товары\работы\услуги (далее – ТРУ).

Государственные закупки – представляют собой систему, существующую для приобретения ТРУ для государственных (муниципальных) организаций, целью которой является заключение и последующее исполнение контракта с поставщиком\подрядчиком\исполнителем.

Историю закупок в Российской Федерации можно начать рассматривать много столетий назад, а именно в 16 веке, когда были сделаны первые шаги в этом направлении. На тот момент, как и все последующие годы целью этих шагов было уменьшение расходов государства и противодействие хищений казенных средств, причем необходимо просто напомнить, именно физическое хищение.

Так к предвестникам нормативно-правовой базы контрактной системы можно отнести следующие исторические документы:

1. Казенный подряд царя Федора Иоанновича за 1595 год «О заготовлении материалов для строительства Смоленской крепости»;
2. Указ царя Алексея Михайловича от 07 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей». В данном документе прямо указывалось, что за перевоз груза купцы должны были получить вознаграждение;
3. Указ Сената за июнь 1721 год «О борьбе с мошенническими ценами и коррупцией в поставках и контрактах»;
4. «Регламент Адмиралтейства и верфи» Петра I, где в 15 пункте имелись следующие строки «Каким образом подрядчиков сыскивать и вести с ними переговоры?»;
5. При Анне Иоанновне уже были введены печатные объявления в государственных газетах, где размещалась информация о закупках;
6. С 1775–1776 году при правлении Екатерины II был разработан документ «Учреждение о губерниях», где присутствовал раздел «О контрактах по подряду, поставках и откупах».
7. Также при правлении Екатерины Великой была создана Казенная палата, которой предоставлялось право назначения поставщиков и заключения договоров;
8. В 1802 году Александром I был одобрен «Устав о провианте для продовольствия войск», где вводилось понятие справочной цены;
9. В 1815 году проведены работы по развитию конкуренции, которые вылились в Указ «Об отдаче по всем местам, торги проводящим, подрядов в разные руки по частям»
10. В 1830 году подписан акт «Лист для торга», прописывавший закупки на местном уровне.

Как видно из указанного выше примера уже на тот момент шла работа по уменьшению расходов государства, развития конкурентной среды, либо формирования перечня доверенных поставщиков\подрядчиков\исполнителей, ухода от договоров в одни руки, закладывались основы современных госзакупок.

Но, к сожалению, единственными получателями ТРУ на тот момент были монарх и царский двор.

Формирование же способов закупок началось с принятия «Положения о казенных подрядах и поставках», существовавших с 1900 по 1917 года, где четко было выделено несколько способов закупок:

1. Изустные торги – победителем признавалось лицо, предложившее наименьшую цену, что, по сути, представляет собой Обратный (реверсивный) аукцион или редукцион, в отличие от прямого (классического) аукциона, где торги идут на повышение цены.
2. Торги, где участники подавали свои предложения в запечатанных конвертах;
3. Смешанные торги.

В период прихода к власти большевиков все поставки осуществлялись на базе плановых актов, фондовых извещений, планов прикрепления, что в свою очередь является публично-правовым регулированием.

Однако в 1921 году появляется первый акт - «Положение о государственных подрядах и поставках», в котором были заложены общегражданские положения, регулирующие взаимоотношения заказчика и поставщика\подрядчика\исполнителя. Далее в 1927 году было принято новое «Положение о государственных подрядах и поставках», где закреплялось нормирование. После этого положения субъектами актов определялись государственные учреждения и предприятия.

Для предмета закупок, связанных с товарами народного потребления и производственно-технического назначения, правовое регулирование отношений осуществлялось положениями о поставках, где устанавливались запреты и допуски. С развалом Советского союза начинается виток нового развития государственных закупок.

В современной России среди законов, регулирующий государственные закупки стоит выделить следующие:

1. Закон РФ от 28 мая 1992 г. № 2859–1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», в котором впервые было прописано определение и суть государственного контракта.
2. Закон РФ от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», прописывающий основные уровни государственных нужд – нужды субъекта РФ и федеральные нужды. Также в этом законе закреплялась обязанность заказчика привлекать к торгам малый бизнес.
3. Первая реформа государственных закупок, связана с Указом Президента РФ от 08 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». В данном нормативно-правовом акте устанавливалось, что заказ на ТРУ для госнужд проводится путем проведения конкурса (торгов). Также определялся порядок размещения заказа на поставку продукции, осуществлявшихся государственными заказчиками и юридическими лицами за счет федеральных средств, бюджета субъекта РФ, государственных внебюджетных фондов федерального уровня, а также внебюджетных фондов субъектов РФ.
4. Механизм проведения конкурсов был расписан в федеральном законе от 06 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».
5. Далее с принятием в 2005 году Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», была проведена систематизация и описание процедур проведения закупок. Данным нормативным документом вводились электронные процедуры, устанавливались требования к участникам торгов, прописывались порядок оценки заявок, было описано досудебное урегулирование конфликтов, вводился контроль в сфере закупок. Для размещения заказа начата разработка и последующее внедрение сайта для публикации информации о государственных закупках -zakupki.gov.ru, который существует и в настоящий момент, но претерпел множество изменений.
6. На смену вышеописанному закону 05 апреля 2013 года был подписан Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – 44-ФЗ), который внес коррективы, связанные с упрощением проведения части закупок государственными (муниципальными) заказчиками, но при этом усилил вопросы планирования, добавил новые способы осуществления закупок, регламентировал порядок приемки ТРУ, усилили контроль в сфере закупок, увеличив состав и полномочия контролирующих органов, а также включал в свои новеллы нормирование. На базе сайта zakupki.gov.ru была сформирована Единая информационная система в сфере закупок (далее – ЕИС).

В настоящее время сложившаяся контрактная система, обеспечивается применением ЕИС. Модернизация данной системы отнесено государством к одним из приоритетных направлений, что нашло свое отражение в распоряжении Правительства РФ от 31.01.2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.». Данным законопроектом, подготовленного Минфином России, установлена череда обновлений 44-ФЗ.

На основании вышеизложенного система государственных закупок имеет многовековую историю, где мы видим и развитие и пору, когда данная система практически не работала, а подчас отсутствовала. Министерство финансов более 2х лет проводит модернизацию 44-ФЗ, направленной на упрощения проведения государственных закупок.

Отметим, что Закон № 44-ФЗ предполагает три вида объекта закупки: товар, работа и услуга. Однако закон не разъясняет, что относится к товару, что – к работам, а что – к услугам как объекту закупки. В связи с этим заказчик сталкивается с трудностями при определении вида объекта, и, соответственно, при его описании.

Также необходимо понимать, что государственные (муниципальные) закупки разделяются на два основных направления:

1. Конкурентные, где отбор поставщика\подрядчика\исполнителя проводится на основании критериев отбора, среди которых могут быть стоимостные и нестоимостные.
2. Неконкурентные, когда поставщик определен либо законодательством, либо определяется заказчиком напрямую.

Большое количество принятых правовых актов в рамках исполнения одной статьи Закона № 44-ФЗ затрудняет процесс государственной закупки в целом. На практике заказчику сложно разобраться в таком многообразии норм и правил, что приводит к снижению количества государственных закупок, проводимых конкурентным способом.

Представляется целесообразным принятие единого нормативно-правового акта, содержащего условия и порядок применения национального режима при осуществлении закупок, которые объединил бы в себе все ограничения, запреты и преференции по исполнению статьи 14 Закона № 44-ФЗ.

Принцип торгов заключается в пошаговом понижении начальной стоимости контракта.

Для этого существует следующий этап – определение и обоснование начальной (максимальной) цены контракта, от которой будет стартовать торг.

Правовую основу государственных закупок составляют:

• Конституция Российской Федерации;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• акты Федеральных органов исполнительной власти (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации);
• акты органов федерального уровня и субъектов Российской Федерации (Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и другие);
• акты контрольных органов (Федеральная антимонопольная служба).

Правовые акты вышеназванных органов формируют систему правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в сфере государственных закупок.

Проанализировав систему принятых правовых актов в сфере государственных закупок, можно сделать вывод о том, что они детализируют и уточняют положения Закона № 44-ФЗ и играют особую роль в правовом регулировании государственных закупок.

Из представленного материала видно стремление законодателя привести закупочную систему к прозрачности, повышению конкуренции на торгах, а также усилению контроля за закупками, в то же время законодатель делает упор на упрощение способа закупок, но ввиду большой загруженности системы нормативно-правовыми актами, регулирующими ее, а также ввиду частных изменений, порой довольно существенных, контрактная система остается довольно сложной для работы и полного соблюдения всех правил и норм.

1. Федеральный закон от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О Контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
3. Постановление правительства РФ от 02 июля 2014 года № 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения.
4. Ежегодный доклад Высшей школы экономики «О системе закупок в Российской Федерации, 2015 год.
5. Тасалов Ф.А. Реформа ГК и контрактная система: возможности и риски // Конкуренция и право 2015 № 3. С.43-47.
6. Тасалов Ф.А. Нормирование в сфере закупок: пробели и недостатки законодательства в контрактной системе // Право и экономика.2016№ 2 С.22-39
7. Тасалов Ф.А. Необоснованное обогащение в сфере закупок // Российский юридический журнал. 2016. №4 С.146-154.
8. Тасалов Ф.А. Практика Верховного Суда Российской Федерации в сфере публичных закупок // Актуальные проблемы российского права 2017 №1 С.116-125.
9. Степанова Е.Е. Закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
10. Беляева О.А. Гарантийные обязательства в государственных и муниципальных контрактах//Аукционный вестник № 236 10 апреля 2015г. С.1-2.
11. Тасалов Ф.А. Закупки: от технического задания к исполнению контракта // Монография – Москва. Проспект, 2017 – 256с.
12. Каракбаева А. А. История развития системы государственных закупок в России // Мировые тенденции развития науки, образования, технологий: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции 11 июня 2021г.: Белгород: ООО Агентство перспективных научных исследований. М.: Проспект, 2006. 232 с.