Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути совершенствования

В настоящее время в Российской Федерации создаются организационно-правовые основы для функционирования межотраслевого института (экспертизы).

Экспертиза представляет собой сложный и трудоемкий процесс, который предполагает соблюдение установленных норм, правил и процедуры.

На федеральном уровне установлен порядок и методика применения методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Процесс правовой и антикоррупционной экспертизы имеют в современной правовой действительности ряд проблем. В основном данные проблемы связаны с практическим применением данного вида правовой экспертизы.

Правовая экспертиза законодательных актов на практике реализует свою деятельность значительно раньше, чем антикоррупционная экспертиза. Антикоррупционная экспертиза реализуется на практике сравнительно недавно.

Правовой экспертизой является исследование на соответствие нормативных правовых актов.

Целью правовой экспертизы является:

• выявление коллизий и пробелов в нормативных правовых актах (федерального и регионального уровня);
• установление легитимности нормативных правовых актов;
• разрешение спорных вопросов при интерпретации нормы закона;
• выдача заключения по вопросам законодательства.

Проблемой правовой и антикоррупционной экспертизы в субъектах Российской Федерации, по мнению автора, является установление обширного списка уполномоченных лиц на проведение правовой экспертизы.

Региональные государственные органы возлагают обязанности уполномоченных лиц на следующие организации:

• юридические службы;
• специальные комиссии;
• экспертные советы;
• экспертные комитеты.

Кроме уполномоченных государственных экспертов в субъекта Российской Федерации в процесс проведения экспертизы могут привлекаться общественные организации.

Обширный список уполномоченных лиц при проведении экспертизы и привлечения сторонних организаций показывает об отсутствии четкого и слаженного механизма проведения экспертизы с распределением обязанностей.

По мнению автора, в субъектах Российской Федерации необходимо закрепить список государственных ведомств, которые могут уполномочиваться для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы.

Вопросы экспертизы актов законодательства рассматриваются юристами и российскими авторами.

Например, автором Расторгуевой А.Е. [3, с. 108] рассматриваются проблемные вопросы противодействия коррупции.

Она отмечает, что причиной развития противоправных коррупционных действий является несовершенство законов и подзаконных нормативных правовых актов. Соответственно, экспертиза необходима в выявлении пробелов и коллизий в праве.

Ончукова О.Н. [2, с. 117] выявила региональные проблемы, которые возникают при реализации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. 

Проблемы противодействия коррупции в своей работе рассматривала автор Чернышева Л.А. [5, с. 50].

Она считает, что причиной коррупционных деяний является несовершенство законов и подзаконных нормативных правовых актов. Исключение коррупционных факторов посредством проведения антикоррупционной экспертизы решит проблемы противодействия коррупции.

Авторами Барановым В.М. и Кабановым П.А. [1, с. 63] рассматривались вопросы экспертизы актов, регулирующих область противодействия коррупции. Объектом их рассмотрения стали нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Они считают, что эффективность правового регулирования института антикоррупционной экспертизы способна повысить качество нормотворчества на региональном уровне.

Антикоррупционная экспертиза в законодательстве представлена как инструмент в антикоррупционной деятельности (профилактика и снижение коррупционных деяний).

Борьба с коррупцией является сложной, системной и многосторонней деятельностью. Антикоррупционная деятельность направлена на снижение и нейтрализацию уровня коррупционных элементов в правовой системе, а также создание правовых барьеров её развития и распространения.

Важную роль при противодействии коррупции играют:

• меры профилактического характера, которые реализуются в предупредительном порядке;
• меры организационного характера;
• меры правового характера (антикоррупционная экспертиза законов и нормативных правовых актов).

Отсутствие на федеральном уровне и региональном уровне четкого понятия экспертизы нормативных правовых актов осложняет реализацию процесса экспертизы. Отсутствие понятия является основополагающей проблемой при проведении экспертизы, так как понятие должно обозначать структуру процедуры и основные положения этой процедуры.

Решением этой проблемы будет закрепление понятия антикоррупционной экспертизы путем внесения изменений в Федеральный закон Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Проанализировав научную литературу и нормативные правовые акты, автор приходит к выводу, что понятие «антикоррупционная экспертиза» можно рассматривать как деятельность уполномоченных органов (экспертов и экспертных учреждений), которая состоит из проведения исследования нормативных правовых актов.

Целью антикоррупционной экспертизы является:

• выявление коррупционных факторов;
• выдача заключения по вопросам в сфере законодательного регулирования противодействия коррупции;
• выдача заключения по вопросам практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов [1, ст. 18].

Лишь в одном региональном законодательном акте Чукотского автономного округа (Кодекс о нормативных правовых актах) определяется правовая категория антикоррупционной экспертизы.

Она представлена как деятельность специалистов (экспертов), которая направлена на выявление в нормативных правовых актах (проектах) коррупционных факторов, их описание и разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

Рассматривая нормативные правовые документы Сахалинской области, независимым экспертом были выявлены коррупционные факторы в законе от 29 марта 2004 года № 490 «Об административных правонарушениях в Сахалинской области»:

• нормативные коллизии (противоречия), которые создали возможность произвольного выбора необходимой нормы;
• отсутствие или неполнота административных процедур (отсутствие порядка совершения органами и должностными лицами определенных действий);
• принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при принятии нормативных правовых актов).

Выявленные факторы в ходе проведения экспертизы нормативных правовых документов предлагается устранить путем внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

В Республике Саха правовая и антикоррупционная экспертиза проводится Государственным комитетом юстиции Республики Саха.

По результатам отчета комитета Республики Саха за 2012 год правовой экспертизой было выявлено 83,6% проекта нормативных правовых актов, которые разработаны с нарушением действующего законодательства. Антикоррупционной экспертизой были выявлены коррупционные факторы в 52 проектах нормативных правовых актов (12.9% от общего числа).

Существенной проблемой является отсутствие перечня актов и проектов, которые подлежат проведению антикоррупционной экспертизы. Решением в данной проблеме будет внесение изменений в Федеральный закон, регулирующий антикоррупционную экспертизу, перечня актов и проектов, которые подлежат проведению антикоррупционной экспертизы.

Так как региональное законодательство существенно отстает от федерального законодательства, то это тоже является проблемой. Решением этой проблемы будет приведение региональных актов к единообразию с федеральным законодательством.

Для эффективности и совершенствования процессов проведения экспертизы в субъектах Российской Федерации в совокупности необходим ряд мероприятий, которые будут способствовать сокращению и устранению негативных факторов при проведении экспертизы:

• выработка мер по стимулированию вида экспертной деятельности;
• расширение прав независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти;
• разграничение обязанностей независимых экспертов;
• закрепление на законодательном уровне ответственности независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения и злоупотребление правом при проведении экспертизы.

Некоторые нормативные правовые акты не доходят до процедуры проведения экспертизы (например, в Республики Саха) по причине негодных следующих документов:

1. отмененные (утратившие силу) муниципальные нормативные правовые акты;
2. муниципальных нормативных правовых актов с истекшим сроком действия;
3. муниципальных нормативных правовых актов, утративших нормативность после внесения в них изменений;
4. муниципальных нормативных правовых актов, признанных судом недействующими.

Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов является важным этапом в нормотворчестве и отдельным самостоятельным институтом.

Качественная и объективная экспертиза актов законодательства позволит избежать пробелов и коллизий при реализации правотворческой деятельности.

В работе выявлены проблемы, которые возникают при проведении экспертизы:

• отсутствие понятия экспертизы;
• отсутствие перечня актов и проектов, которые подлежат проведению антикоррупционной экспертизы;
• отсутствие единообразия региональных и федеральных актов по вопросам правовой и антикоррупционной экспертизы;
• обширный список уполномоченных лиц на проведение правовой экспертизы.

Автором в работе представлены предлагаемые пути решений проблем:

• закрепление понятия антикоррупционной экспертизы в законодательстве;
• включение перечня актов и проектов, которые подлежат проведению антикоррупционной экспертизы в Федеральный закон;
• приведение региональных нормативных правовых актов к единообразию с федеральными нормативными правовыми актами по вопросам правовой и антикоррупционной экспертизы;
• закрепление списка государственных ведомств, которые могут уполномочиваться для проведения экспертизы.

Представленные автором пути решения проблем правовой и антикоррупционной экспертизы в регионах Российской Федерации позволит повысить эффективность всего процесса.