Основные модели правового регулирования лоббизма и практика лоббирования в разных странах

Одной из наиболее значимых глобальных задач в современных условиях является поиск оптимальных форм взаимодействия и взаимовлияния органов государственной власти, с одной стороны, и общества, отдельных социальных групп, с другой. Особенно значимую роль в решении этой фундаментальной проблемы играет лоббирование. Действительно, влияние общественных объединений и частных структур на решения и политику государственных органов практически осуществляется в большинстве современных государств [4].

Во многих работах современных авторов можно найти развернутое определение, «лоббирование» – это деятельность людей, заинтересованных в продвижении своих интересов, их работа способствует принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах государственной власти. Лоббирование отражает только ситуацию в США и ЕС и никоим образом не относится к Российской Федерации или Японии. В последних двух версиях эту область властных отношений лучше всего охарактеризовать как общепризнанную совокупность правовых и не фискальных норм, стабилизирующих контакты в направлении общество-власть-фирма.

Настоящее исследование показывает, что в такой интерпретации термин «лоббирование» описывает только ситуацию в США и ЕС, но неприменим к России или Японии. В последних двух случаях эту сферу властных отношений лучше всего охарактеризовать как совокупность правовых и не правовых норм, регулирующих контакты по линии общество-власть-бизнес [4].

Большинство внутренних исследований по лоббированию основаны на матрице анализа, заимствованной из зарубежной литературы. С ее помощью анализируется национальная разновидности лоббизма по следующим параметрам:

а) субъекты лоббистской деятельности,

б) их приоритетные цели,

в) формализованная структура взаимодействия с законодательной точки зрения,

г) характер деловой этики, эталоном которой является опыт США и Великобритании.

В настоящее время лоббизм в российском обществе прочно вошёл в политическую жизнь. В отсутствие необходимых правовых норм, определяющих его формы и методы, лоббирование приобрело бесконтрольный характер, превратилось в фактор, преимущественно негативно формирующий общественное мнение об отношениях компаний и власти во многих сферах государственной и общественной жизни.

Большинство населения во многих странах воспринимает лоббирование как «функцию коррупции». Если в недавнем советском прошлом лоббизма не было, он мог проявляться только как способ влияния и контроля народа над парламентскими решениями, то сейчас «лоббирование» стало синонимом закулисной пропаганды и хорошо оплачиваемых коммерческих интересов. По этой причине необходимо четкое правовое регулирование лоббистских отношений, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Приступая к рассмотрению американской разновидности лоббизма, вспомним, что в литературе он представлен как классический. Произошло это потому, что законодательное регулирование лоббизма в США имеет самые древние корни. Впервые вопрос о правовом регулировании лоббизма возник в США во второй половине XIX века. В этот исторический период отношения между государством и бизнесом строились по писаным правилам в обход федерального законодательства, законов отдельных штатов и антикоррупционных законов.

В конце ХХ века практика представления групповых интересов в американском обществе в основном обусловлена большим количеством лоббистских кампаний, представляющих различные проявления трех тенденций. В различных комбинациях есть новое косвенное лоббирование, деятельность на государственном уровне и иностранное лоббирование [5].

Важнейшими задачами и задачами лоббирования являются:

а) влияние на налоговую политику органов власти,

б) сбор бюджетных ассигнований,

в) законодательное воздействие,

г) отношения с органами, регулирующими лоббистскую деятельность,

д) разработка товаров покупателя на муниципальных закупочных торгах.

Эти цели преследуют лоббисты:

1. внешние лоббисты,
2. лоббисты и сотрудники GR-отделов,
3. профсоюзы,
4. категории социальных интересов,
5. лоббисты и ассоциации.

Детальная структура и профессионализация лоббирования в США сосуществуют со значительным сектором «теневого лоббирования». Однако открытость большей части информации, касающейся «открытого лоббирования», создает ложное впечатление о полном верховенстве закона в американской модели. Система набора лоббистов из числа бывших госслужащих работает хорошо, а объем сделок в «теневом секторе» лоббирования во много раз превышает официальные цифры. Стремление формализовать и институционализировать отношения бизнеса и власти в США вытекает из последней и носит реактивный характер.

На рисунке представлены организации и их расходы на правовое лоббирование в США.

Данные сервиса статистика США – statista.com
Рис. Затраты крупных организаций США на деятельность лоббистов в 2020 году

Лоббирование – невероятно мощная сила в политике США, но широкой публике часто мало известно о том, в какой степени оно влияет на политику в стране. Чтобы получить преимущество в этом вопросе, эта инфографика использует данные Центра оперативной политики, чтобы представить организации, которые потратили больше всего денег на покупку влияния в Вашингтоне, округ Колумбия, в 2020 году.

Следующей моделью, которую следует рассмотреть, является японская модель. Определяющим параметром японской модели деловых отношений во власти после Второй мировой войны была концентрация власти в руках государственной бюрократии. Вместе с исполнительной властью правительство Японии в это время фактически монополизировало право законодательной инициативы.

Национальное законодательство не запрещает депутату осуществлять свою деятельность даже во время парламентской деятельности. Таким образом, были созданы условия для установления стабильных отношений между парламентариями и бизнес-сообществом.

Вместе с непосредственным представлением деловых интересов организации в Японии сформировалась концепция неформального согласования позиций сторон через съезд. «Депутатский клан» – неофициальные структуры в слоях парламентского корпуса, имевшие горизонтальную структуру и бесформенные по своему составу. «Кланы» работали над «проталкиванием» бюджета, в основном законопроектов, через парламент. После того как в 1990-е годы правительство ликвидировало «парламентские кланы» в рамках широкой общественно-политической реформы, оно стало фактором их роспуска. Но общепринятых мер оказалось мало. Сейчас в Японии множество профсоюзов на каждом предприятии, которые неукоснительно следят за тем, чтобы при проведении политики учитывались интересы всех слоев общества [2].

Стремление к взаимному учету интересов власти и бизнеса в Японии также основывалось на идее величия государства, укорененной в национальной психологии, в основе которой лежит сотрудничество всех подданных империи в рамках иерархической системы власти. Исторически сложившаяся система подчинения исходила из идеального образа правителя как эталона земной жизни, воплощенного Бога и тем самым требовала от его нравственного облика особых требований. Следовательно, действия государственного чиновника оценивались в новейшей японской практике на основе понятий сферы идеального: честь, долг, верность, мужество, жертвенность, целеустремленность и др.

Экзотическое для западного сознания сочетание «теневых отношений» и «кодекса чести» в практической жизни Японии, по-видимому, служит основой устойчивого воспроизводства японской разновидности лоббирования. События последних лет не дают оснований сомневаться в том, что этот пласт традиционных представлений глубоко укоренен в японской правовой, политической, психологической и неформальной повседневной жизни (судебная кампания по восстановлению нравственного облика бюрократии в конце 1990-х гг., первая самоубийство министра правительства в 60 лет в связи с обвинениями в коррупции в 2007 г.). Высокая значимость внутренних моральных ограничений не позволяет характеризовать японскую разновидность как малокультурную. В своем идеале он так же эффективен и «безупречен», как и американский «идеал».

Характерными чертами японского политического ритуала являются неистребимая кумовство, культура «закулисных переговоров» и дружеское урегулирование дел. Примат отношений по линии господство-подчинение в сознании японцев придает иной характер конкурентной среде бизнеса, все менее напоминающей американскую. В то же время активный судебный и гражданский контроль – мало влияет на внутреннюю динамику системы. Институционализация отношений между бюрократией, политиками и бизнесом в Японии происходит в соответствии с традиционными представлениями об «всеобщей иерархии», практически без попыток структурировать эту сферу по западному образцу.

Создается впечатление, что японская разновидность лоббизма, с одной стороны, более управляема, а с другой – проницаема для исследования. Такой вывод дает нам повод по-новому взглянуть на домашний опыт.

Поэтому стремление к взаимному учету интересов власти и бизнеса в Японии коренилось в государственной психологии концепции величия государства, согласно которой происходила совместная работа абсолютно всех подчиненных страны в иерархическую организацию власти. Исторически понятие подчинения проистекало из образа идеального лидера, такого как обычная земная жизнь. Экзотическое для западного сознания сочетание «теневых отношений» и «Кодекса чести» в реальной жизни Японии служит основой для стабильного воспроизведения японского варианта лоббирования.

Доступ лоббистов в институты ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора Лиссабонский договор стал новой страницей в развитии политической системы и в распределении полномочий ЕС, что способствовало значительному повышению интереса лоббисты в европейских институтах и, прежде всего, в парламенте. Во-первых, это связано с реформированием процесса принятия решений и расширением процедуры голосования квалифицированным большинством в Европарламенте, о чем пойдет речь далее. Во-вторых, вслед за реформой системы контроля, а также введением неоднозначной оценки Европейской гражданской инициативы, появились новые институциональные «рычаги» для лоббистов.

С принятием Лиссабонского договора функции национальных парламентов стали более ясными. Права законодательных органов стран-участниц теперь можно разделить на три вида:

1. расширенные права контролировать национальную исполнительную власть в отношении европейской политики;
2. возможности политического диалога с ЕС и межпарламентского сотрудничества с участием Европарламента;
3. проверка на соответствие принципу субсидиарности в европейском законодательстве. Расширение роли национальных парламентов и продвижение новых форм взаимодействия с отдельными институтами призвано помочь преодолеть проблемы дефицита демократии в Евросоюзе.

Однако это остается очень перспективной задачей, которую можно решить только в сочетании с другими мерами. Положение национальных парламентов в институциональной системе ЕС после вступления в силу Лиссабонского договора можно рассматривать лишь как начало процесса укрепления их позиций, оставаясь при этом исключенными из основного институционального треугольника. Возникает парадоксальная ситуация: несмотря на всю «многоуровневую» политическую систему ЕС, парламенты государств-членов по-прежнему остаются вне процесса управления европейской политикой и, возможно, эта система используется бюрократами и лоббистами. Важным нововведением стало расширение полномочий Европарламента в принятии решений в региональной политике. По некоторым оценкам, аграрная и региональная политика концентрирует до 75% годового бюджета европейских лоббистов.

Принцип субсидиарности применяется в смешанной сфере компетенции и указывает на решение задач адекватного масштаба на самом низком уровне, где это уместно и рационально, при этом вышестоящие органы должны вмешиваться только тогда, когда нижестоящие органы не в состоянии решить существующую проблему.

Таким образом, принцип субсидиарности – это способ защитить нижестоящие национальные правительства от чрезмерного вмешательства ЕС. Дополнительная информация о принципе субсидиарности на европейском уровне. Расширяя сферу деятельности Европарламента, включая региональную политику, Лиссабонский договор, таким образом, открывает новые возможности для региональных групп интересов, чтобы они могли напрямую участвовать в практике лоббирования на уровне ЕС. Между тем, во-первых, для защиты своих интересов им пришлось прибегнуть к косвенному и малоэффективному давлению через Комитет регионов. В целом реформа Лиссабонского договора способствовала расширению полномочий ЕП, усилению ее роли, что, соответственно, вызвало повышенный интерес лоббистов к институту. Сегодня ЕС сталкивается с новыми вызовами в отношениях с лоббистами, которые рискуют привести к дисбалансу в системе представительства интересов, которая по идее должна быть адаптирована к потребностям политической системы. Выход из ситуации заключается не в ограничении или запрещении участия лоббистов в политическом процессе, а в поиске формы регулирования, обеспечивающей справедливое, равноправное и, прежде всего, прозрачное участие групп интересов. На сегодняшний день существующие механизмы регулирования не справляются с этими задачами.

Таким образом, можно сделать следующие выводы, что все страны идут своим путем развития лоббирования. Изучение того, как партии и политики из разных стран реагируют на внешние изменения. Такие изменения могут быть чем угодно: от меняющихся потребностей общества до экономического кризиса и стихийного бедствия. Он использует статистические методы и аналитические политические документы для изучения того, на какие изменения реагируют политики и как они реагируют. Независимо от того, работают ли лоббисты на крупную организацию, отдельного человека или общественность, их цели и стратегии одинаковы. Прежде всего, лоббисты должны владеть искусством убеждения, которое является основой их работы. Им нужно придумать, как заставить политиков голосовать за законы таким образом, чтобы это благоприятствовало интересам, которые они представляют.