К вопросу о понятии и признаках формы государственного управления

Актуальность темы обусловлена тем, что в настоящее время, в нашей стране происходит реформирование структуры и сущности органов административного управления, осуществляется их переход на более высокую ступень развития, что в свою очередь вызывает соответствующие изменения в сфере государственного управления. Изучение российского законодательства свидетельствует о том, что на сегодняшний день в нём отсутствуют специальные нормативно-правовые акты, которые бы чётко регламентировали и устанавливали формы управленческой деятельности. Все это вызывает трудности в признании той или иной классификации соответствующих форм в качестве основополагающей, господствующей.

В данной связи, цель настоящей статьи заключается в комплексном анализе форм государственного управления, их классификации и признаков.

Прежде чем перейти к рассмотрению форм, необходимо определить само понятие «государственное управление».

В российской литературе есть несколько подходов к толкованию понятия «государственное управление». В широком смысле, государственное управление – это деятельность всех органов государственной власти, воздействующая на развитие всех сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его развития [2, с. 54]. В ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено, что: государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации; государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти [3]. Система органов исполнительной власти функционирует на основе законодательной базы, принимаемой законодательным органом – Федеральным Собранием. Если предположить отсутствие законодательной опоры, тогда не будет легитимного закрепления структуры, полномочий и правовых оснований деятельности органов исполнительной власти, которая будет бессмысленна при отсутствии правовых норм, закрепленных в законах.

В узком смысле государственное управление – это вид государственно-властной деятельности, осуществляемой специальными субъектами – органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства [4, с. 67]. К данному виду относится практическая деятельность главы государства, высшего исполнительного органа, центральных органов федеральной исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов Федерации. Следует выделить специфические свойства государственного управления: опора на государственную власть, распространенность на все общество, находящееся на территории и вне территории государства и системность.

Однако в обоих определениях государственного управления указывается на его основополагающую сущность – целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения, целью которого, является урегулирование системы и гарантирование ее сбалансированного функционирования и необходимого преобразования, способствующего совершенствованию государственных и общественных структур, развитию человека.

В общем понимании термин «форма» применяется для определения чего-либо (явления или действия). Таким образом, действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, олицетворяют содержание деятельности по управлению и демонстрируют практическое решение управленческих задач, осуществление функции управления, т.е. другими словами дают понять, как реализуется государственно-управленческая деятельность в целом. Управленческие действия позволяют выразить внешне полномочия и обязанности субъекта государственного управления, поэтому государственное управление осуществляется в конкретных формах деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Современная наука права по-разному определяет формы государственного управления. Так, например, Ю.Н. Старилов указывает, что форма управления может иметь юридическое содержание, т.е. ее может устанавливать нормативный правовой акт – такую форму называют правовой; а в некоторых случаях формы управления не могут устанавливаться нормативно, их нельзя отнести к числу правовых [5, с. 72].

И.Д. Фиалковская в свою очередь, форму государственного управления определяет в качестве внешне выраженного действия исполнительного органа (должностного лица), осуществлённого в рамках его компетенции и вызывающего определенные последствия [6, с. 58].

Административно-правовые формы государственного управления закреплены в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц. Таким образом, вышеуказанные лица должны использовать в государственном управлении формы деятельности, закрепленные нормами административного права.

Следовательно, административно-правовые формы характеризуются некоторыми общими признаками. Так, обладая общими чертами, формы государственного управления:

• определяют содержание деятельности органов государственного управления и их должностных лиц;
• обусловлены реализацией задач и функций субъектов государственного управления в рамках их компетенций;
• в большинстве случаев требуют правового регулирования;
• приводят к определенным правовым последствиям;
• выбор конкретной формы управленческой деятельности определен особенностями поставленной цели и обусловлен наиболее эффективным вариантом деятельности;
• тесно и неразрывно связаны с методами государственного управления.

Государственное управление осуществляется во множестве различных форм, которые принято классифицировать по следующим основаниям: по содержанию выделяют правотворческие, правоприменительные, регулятивные, правоохранительные и иные юридически значимые формы управленческой деятельности; по целенаправленности формы государственного управления делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполнительной власти) и внутренние (формы работы по внутренней организации самого субъекта управления); по способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на письменные и устные.

В юридической научной литературе существует немало классификаций форм государственного управления. Их различие прослеживается в определении того или иного основания, которое и отличает их между собой. Самая известная классификация государственных форм управления в зависимости от юридических последствий их применения подразделяет формы на правовые и неправовые.

Правовая форма государственного управления – это юридически оформленное деяние органа государственной власти, его представителя, осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия. Государственное управление основано на использовании в основном правовых форм в связи с тем, что именно они гарантируют соблюдение принципа законности и возможность контроля за деятельностью органов государственного управления. Основными и наиболее значимыми правовыми формами управленческой деятельности являются акты государственного управления и административные договоры.

Наряду с правовыми, органы государственного управления пользуются в своей деятельности различного рода неправовыми формами. Неправовые формы управленческой деятельности не требуют полного и строго определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий. Неправовые формы управленческой деятельности в соответствии с принятой классификацией можно свести к двум: осуществление организационных действий; выполнение материально-технических операций [1, с. 53].

Итак, проанализировав формы государственного управления, можно отметить то, что до сих пор нет специальных нормативно-правовых актов, чётко регламентирующих и устанавливающих формы управленческой деятельности. Отсутствие легальной дефиниции форм управленческой деятельности делает их бездейственными, поскольку они лишь фрагментарно разработаны в теории, а в законодательстве – практически, нет.

К тому же, легко заметить тот факт, что юридическую науку интересуют не все формы управленческой деятельности, а только лишь те, которые влекут юридические последствия – то есть правовые формы управления. В результате таких рассуждений неправовые (например, организационные) формы управления значительно обделены вниманием юридической науки. Нет определённой структуры в их познании, несмотря на то что в управленческой деятельности они занимают большое место. На наш взгляд такое положение дел нельзя признать допустимым, поскольку все формы государственного управления имеют большое значение, как для теории государственного управления, так и для юридической науки и практической деятельности в целом. Разрешение этой проблемы мы видим в системном подходе к правовым и неправовым формам управленческой деятельности.

Основываясь на анализе сформулированных в научной литературе методик изучаемого института, предложим следующее его определение: форма государственного управления – закрепленное правом действие органа исполнительной власти (его должностного лица), содержащее его полномочия, осуществленное в пределах компетенции и вызывающее юридические последствия.