К вопросу о применении некоторых положений кодекса об административных правонарушениях при рассмотрении обращений граждан в органы исполнительной власти Российской Федерации

В настоящее время в связи с развитием цифровых технологий, повышением уровня цифровой и общей грамотности населения, доступности сервисов, связанных с интернет-технологиями, большое количество граждан получили возможность реализовать своё конституционное право на обращения в органы публичной власти, в том числе за защитой своих прав в порядке административного производства. Анализ статистических данных федеральных органов исполнительной власти (анализ официальных сайтов:

Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций: https://rkn.gov.ru/treatments/p436/,

Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки: http://obrnadzor.gov.ru/ru/open_government/statements/information/,

Федеральной антимонопольной службы: https://fas.gov.ru/documents/type_of_documents/106?filter_materials%5Bcentral%5D=true&filter_materials%5Bdocument_types%5D%5B%5D=106&filter_materials%5Bpravo_document%5D=false)

показывает, что за последние годы количество обращений граждан неуклонно растёт. Статистику мы можем увидеть на приведенной ниже таблице.

Вместе с тем, повышается юридическая грамотность граждан, и, как следствие этого, повышается количество заявлений, подаваемых в рамках статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ) [3]. Федеральные органы исполнительной власти рассматривают данные обращения в рамках указанного Кодекса, при этом чрезвычайно важным остаётся вопрос неурегулированности процедур при рассмотрении подобных обращений. В нашей работе мы рассмотрим проблемные вопросы правового регулирования обращений граждан, рассматриваемых по нормам Кодекса об административных правонарушениях.

По сложившейся административной практике, все обращения, поступающие в органы публичной власти (в частности, в органы исполнительной власти), регистрируются в соответствии с требованиями Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ [8].

Одним из интересных и малоисследованных аспектов применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о проведении административного расследования при рассмотрении обращений граждан, поступивших в рамках статьи 28.1.

В исследовательской литературе вопросу проведения административного расследования посвящен ряд работ. Так, в своей работе «Административное расследование в механизме производства по делу об административном правонарушении» А.А. Арзуманян указывает, что существуют противоречия в понятии сущности административного расследования. Исследователь также отмечает, что на данный момент отсутствует законодательно закрепленное понятие «административное расследование, и указывает на ряд незакрепленных в действующем законодательстве процессуальных норм [1]. Рассмотрение административного расследования как стадии производства по делу об административном правонарушении, исследование «стадий» и «форм» административного расследования приводятся в статье Е.А. Пятиковой [7]. В работе А.Ю. Денисовой административное расследование рассматривается через характеристику административного производства. Исследователем выделяется понятие «административного расследования», а также производится анализ всех компонентов [2].

Вместе с тем, рассматриваемый нами аспект проведения административного расследования при рассмотрении обращений граждан до сих пор остаётся практически не изученным.

Рассмотрим данный вопрос подробнее.

В соответствии с требованиями ст. 28.7 указанного Кодекса в отдельных случаях может проводиться административное расследование. Так, например, административное расследование проводится в случаях нарушения антимонопольного законодательства, законодательства о средствах массовой информации, законодательства о выборах и референдумах, а также законодательства о защите прав потребителей. При этом абзацем 2 пункта 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004г. №10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» [5] отмечено, что законодательство о защите прав потребителей не вынесено в отдельную главу КоАП РФ, поэтому при решении вопросов о применении норм законодательства о защите прав потребителей суды п должны исходить из существа административного правонарушения.

Рассмотрим процедуру проведения административного расследования подробнее. Так, частью 2 статьи 28.7 КоАП РФ предусмотрено, что решение о проведении административного расследования принимает должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении. Решение о проведении административного расследования принимается в виде определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В части 3 статьи 28.7 КоАП РФ указываются обязательные требования к содержанию такого определения. Срок проведения административного расследования по общему правилу не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении, однако в части 5 статьи 28.7 КоАП РФ указываются также исключения по срокам для разных категорий административных дел.

Результатом административного расследования является либо составление должностным лицом органа исполнительной власти протокола об административном правонарушении, либо определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 [6], Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) осуществляет федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей. Таким образом, из этого следует, что именно Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека уполномочена применять положения части 1 статьи 28.7 КоАП РФ в отношении законодательства о защите прав потребителя. Однако существует также судебная практика, которая применяет положения законодательства о защите прав потребителей в отношении протоколов об административных правонарушениях, составленных иными органами исполнительной власти.

Для примера рассмотрим судебную практику по обращениям гражданина в Роскомнадзор (и его территориальные органы) о привлечении к административной ответственности ФГУП «Почта России» (в настоящее время АО «Почта России») по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ за нарушение правил пересылки почтовых отправлений. Так, в Роскомнадзор обратился гражданин с заявлением о привлечении к административной ответственности ФГУП «Почта России» и признании его потерпевшим. Гражданин в своём заявлении указывает, что ФГУП «Почта России» нарушаются его права как потребителя на получение качественной почтовой услуги, а потому рассмотрение его обращения должно осуществляться в рамках статьи 28.7 КоАП РФ, а также должен применяться годичный срок давности привлечения к административной ответственности. Анализ судебной практики показал следующее. Так, в решениях Арбитражного суда Тамбовской области от 23 ноября 2015 г. по делу № А64-5330/2015, от 23 ноября 2015 г. по делу № А64-5371/2015, Арбитражного суда Мурманской области по делу № А42-8467/2014 от 23.12.2014 и иных применяется годичный срок давности привлечения к административной ответственности, в связи с тем, что правонарушение в области почтовой связи напрямую затрагивает права и интересы заявителя – потребителя почтовых услуг. При этом, судебная практика по данным вопросам складывалась противоречиво даже в рамках одного региона. Так, в постановлении Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2016 г. по делу № А64-3221/2016, решении Арбитражного суда Тамбовской области от 6 октября 2016 г. по делу № А64-4287/2016 судами применяется общий трехмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, а нормы законодательства о защите прав потребителей в данной части не применяются. В январе 2019 года Конституционный суд Российской Федерации вынес постановление от 15 января 2019 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СПСР-ЭКСПРЕСС», согласно которому по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, не может быть применен годичный срок давности привлечения к административной ответственности [4].

Таким образом, мы видим, что существующие нормы КоАП РФ не находят своего подтверждения в судебной практике и не могут быть реализованы. Таким образом, и в административной практике органов исполнительной власти представляются нереализуемыми и лежащими вне рамок правового поля вопросы установления юридически значимых для административного дела составляющих. Подобное положение дел приводит к преимущественному отказу в возбуждении дел об административных правонарушениях и, как следствие, нарушению прав граждан на принятие мер административного реагирования.

Считаем, что рассмотрение вопроса о регламентации данных норм в новых редакциях Кодекса об административных правонарушениях заслуживает самого пристального внимания и проработке на уровне законодательной власти Российской Федерации.