Опыт регулирования банковского сектора в России и за рубежом

Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы любого государства является объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственно-властных структур по сравнению с любой другой формой экономической деятельности. Это объясняется теми характеристиками банков, которые объективно присущи им и определяют их положение в качестве ключевых элементов финансовой системы. В юридической науке выделяют три таких характеристики: высокий уровень финансовой взаимозависимости, базирование на легко изымаемых денежных средствах и недостаточная открытость.

Полномочия по регулированию банковской деятельности в большинстве стран принадлежат центральным банкам, которые, опираясь на национальное банковское законодательство, определяют его инструменты и порядок.

Чаще всего выделяют два типа банковского регулирования: плоское и дифференцированное [3]. Для плоского типа характерно единство экономических и правовых нормативов для всех кредитных организаций, что не зависит от размера, условий функционирования, расположения, размера активов и капитала. Дифференцированный тип в свою очередь отличается пропорциональностью подхода к регулированию банков в зависимости от определенных критериев и признаков.

Впервые трансформация банковской системы России происходила в период становления рыночных отношений, что было отражено в появлении двухуровнего типа банковского устройства. В качестве правовой основы для создания частных коммерческих банков был принят закон 1986 года «О кооперации», который в целом позволял создавать частные предприятия.

Так выделился полноценный второй уровень системы банков советского типа. Далее возникла необходимость в создании соответствующих экономических условий в РСФСР, а затем и в России, для обеспечения устойчивого функционирования банковской системы, которые удалось успешно реализовать принятием ряда экономических нормативов. Инструкция №1 1991 года «О порядке регулирования деятельности коммерческих банков» устанавливала несколько нормативов: норматив достаточности капитала; норматив ликвидности; норматив минимальных размеров риска; норматив обязательных резервов.

Считается, что регуляторная система Банка России по отношению к кредитным организациям началась с этого года и вышеуказанного правового акта. Чтобы более эффективно и точечно воздействовать на показатели функционирования банков, необходимо было распределить их в некоторую иерархию. Поэтому в Инструкции №1 выделили три вида банков по типу организационно-правовой формы. В основу классификации был заложен размер уставного капитала: 0,5 млн. рублей, 5 млн. рублей и 25 млн. рублей. Дифференцированное применение нормативов деятельности коммерческих банков исходили из данной градации. Как итог, начиная с 1990-х годов в России была создана основа для дальнейшего формирования дифференцированного регулирования деятельности банков, где критериями выступали минимальный размер уставного капитала и организационно-правовая форма, и у каждой группы банков существовала своя функциональная, территориальная, клиентская и операционная направленность.

Позднее, в 1997 году, данное направление развития банковского регулирования было расширено, и с принятием Инструкции Банка России № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций» стали выделять две категории банков в зависимости от размера уставного капитала: до 5 миллионов евро и свыше 5 миллионов евро. К первой группе банков отнесли малые и средние банки и, чаще всего, регионального типа. Такие банки занимались обслуживанием хозяйствующих субъектов в пределах территории их расположения, поэтому их стали называть «региональные банки», несмотря на отсутствие законодательного закрепления такого статуса. Значения экономических нормативов для указанной категории банков применялись более низкие.

Противоположная картина наблюдалась у банков с величиной капитала свыше 5 млн.евро. Сюда относились более крупные банки федерального уровня, которые специализировались на обслуживании крупного бизнеса, в основном, промышленного. Такие банки имели представительство в иностранных государствах и осуществляли операции с инфраструктурными проектами национальной экономики и международного сотрудничества, поэтому и экономические нормативы для них были выше. Группировка нормативов в зависимости от категории банка обусловлена разным уровнем риска банковской деятельности не только для их клиентов, но и для экономики и банковской системы. Также крупные банки сильнее интегрированы в отдельные сектора национальной экономики, что означает зависимость макроэкономической стабильности от их устойчивости.

Как следствие, по отношению к банкам, величина капитала которых превышает 5 млн. евро, возникает необходимость применять высокие требования в виде нормативов достаточности капитала и ликвидности, а также допустимого размера рисков. Даже при наличии очевидных преимуществ дифференцированного подхода к регулированию деятельности банков, в нашей стране с 2004 года ее сменила плоская система.

Тогда же и вступила в силу Инструкция Банка России № 110-И «Об обязательных нормативов банков», в которой не было градации банков и пропорционального использования нормативов, то есть регулирование банковской системы становится однородным, несмотря на неоднородность самой системы. Также и в следующей редакции, Инструкции Банка России № 139-И «Об обязательных нормативов банков» от 2012 года, остается принятая концепция плоской системы банковского регулирования. До тех пор, пока в стране существовал дифференцированный подход к банковскому регулированию, в условиях пространственной экономической неравномерности регионов было возможным сохранять комфортную нормативную среду для развития региональных банков. Однако после перехода на плоскую систему появилась тенденция к сокращению количества банков в стране, которая наблюдается и по сей день.

Трудно сказать, насколько решающее воздействие на сокращение количества банков оказал уход Банка России от дифференцированного регулирования, но данные последних лет показывают отрицательный тренд. Банки регионального типа из-за недостаточных капитальных возможностей оказались не в состоянии выполнять растущие требования к объему собственного капитала, а следовательно, нормативу достаточности капитала. Данное явление стало основной причиной отзыва банковских лицензий.

Необходимо отметить, что при условии огромного разрыва между регионами России по финансовым и социально-экономическим показателям введение количественного норматива касающегося минимального размера уставного капитала сложно назвать рациональным решением. Провести докапитализацию до нужного значения данного норматива в ограниченных региональных условиях средним и малым кредитным организациям бывает практически невозможно, поэтому им приходится либо ликвидироваться, либо присоединяться к крупным банком федерального значения.

В большом количестве стран мира пропорциональное, или дифференцированное регулирования банковской деятельности стало постоянной практикой. В подходах к дифференцированному регулированию для каждой отдельной взятой страны существуют свои различия, и выражаются они в выборе критериев, которые закладывают основы такой дифференциации. Среди таких критериев выделяют: специализацию банка (функциональную, клиентскую, территориальную, отраслевую); финансовое состояние банка; качество риск-менеджмента банка; величину банка по объему активов и капитала; рейтинг банка по общей величине риска.

Ниже приведен обзор мирового опыта подходов к дифференцированному регулированию банковской деятельности, который позволил систематизировать их по основным ключевым критериям.

Таблица 1

Подходы зарубежных стран к дифференцированному регулированию банковской деятельности*

*Составлено по данным: [1].

Как видно, самым распространенным критерием дифференцированного регулирования выступает размер банка по его активам или капиталу. Второй по значимости критерий – величина рисков и качество управления ими в банке [2]. Наблюдаются отличия по концентрации регулятивных функций на уровне институтов надзора и контроля за деятельностью банков.

Для одних систем регулирования банковской деятельности основные регулирующие функции сосредоточены в руках центрального банка, при этом в других странах может работать смешанная система с разделением полномочий между органами, регулирующими финансовый рынок. Во всех подходах, представленных в таблице, присутствуют градация банков, закреплённая законодательством, которая формируется исходя из установленных критериев. Похожими чертами представленных выше подходов являются инструменты, применяемые к различным категориям кредитных организаций (речь идёт об экономических нормативах, определяющих требования к группам банков). В большинстве случаев уровень таких требований возрастает с ростом размера банка и сумм рисков. Ещё один похожий признак – это децентрализация регулирующих полномочий между органами исполнительной власти и центральными банками. Что позволяет совместно принимать решения, касающиеся направлений развития банковской системы через комплекс принимаемых мер и регуляторный механизм, а также разделить зоны ответственности между собой, соблюдая при этом баланс интересов каждой стороны. В нашей стране необходимость внедрения дифференцированного подхода к регулированию банковской деятельности обсуждается уже много лет.

Начало пропорциональному регулированию банковской деятельности было положено в 2015 году с принятием Указания Банка России от 13.04.2021 N 5778-У «О методике определения системно значимых кредитных организаций». Банком России был утверждён перечень системно значимых кредитных организаций, на долю которых приходилось более 60% совокупных активов российского банковского сектора.

Организации, которые отвечали требованиям системной значимости, были выделены отдельным уровнем кредитных организаций банковской системы России, что говорила об их особом статусе. Так как данная группа банков оказывала значительное влияние на всю банковскую систему и на отрасли народного хозяйства, такая ситуация могла оказать негативное влияние на безопасность и стабильность всего банковского сектора. Чтобы повысить устойчивость банковской системы и возможность выполнения требований Базеля III, в зарубежной практике была выделена данная группа банков. К началу 2020 года их было 11. Дифференцированность регулирования системно значимых банков заключается в повышении норматива достаточности капитала (Н1) на: ‒ 0,35 с 2017 года; ‒ 0,65 с 2018 года; ‒ 1 единицу за системную значимость с 01.01.2020 года.

На втором этапе развития пропорционального регулирования банковской деятельности в нашей стране выделили две группы лицензий: базовую и универсальную. Резюмируя представленные данные по категоризации банков в целях их пропорционального регулирования, можно систематизировать критерии дифференциации.

Таблица 1

Параметры дифференцированного регулирования банковской деятельности в России*

*Составлено по данным: [1].

Российская практика пропорционального банковского регулирования значительно отличается от зарубежных подходов, представленных в первой таблице. В отечественной методике основное внимание уделяется размеру собственного капитала в абсолютном значении, даже несмотря на то, что Базельский комитет выделял относительные значения достаточности капитала как главный критерий контроля и надзора.

Ещё одно отличие заключается в том, что в мировом опыте уделяется внимание показателям риска и качеству контроля риск-менеджмента банка. В нашей стране этот аспект практически не учитывается. Что касается размера активов как дифференцирующего критерия, Банком России установлен минимальный удельный вес активов системно значимых банков в общем их объеме банковской системы не ниже 60%.

Особый интерес представляет выполнение обязательных нормативов деятельности банков, они выступают основным инструментом регулирования банковской деятельности, контроля и надзора. Понятно, что российский подход пропорциональному регулированию банковской деятельности будет корректироваться с учётом негативных аспектов международного опыта. Но не стоит забывать про отрицательные стороны существующей системы регулирования. Базовая лицензия рассматривается в качестве фактора снижения конкурентоспособности небольшого банка, так как ограничения, накладываемые на банк, оказывают отрицательное влияние на рентабельность активов, что, как следствие, сказывается на уровне конкуренции.

После реформы по выделению двух лицензий, небольшие банки, которые не имели возможности нарастить свой собственный капитал до 1 млрд. рублей перешли на базовую лицензию. Этот процесс продолжался до начала 2019 года. В последующий период наблюдается сокращение количества банков с базовой лицензией более интенсивно, если рассчитывать по темпу убыли, нежели банков с универсальной лицензией. Дифференцированное регулирования банковской деятельности создаёт справедливые условия функционирования кредитных организаций и этим обеспечивает высокую устойчивость банковской системы. Если механизм регулирования банковской системы не совершенен, а в стране существует множество условных групп и категорий кредитных организаций, то такая система не может эффективно выполнять свои экономические функции.

Для России характерно высокая степень пространственной экономической неравномерности, что является причиной существования множество барьеров обеспечение качественного развития банковской системы и обеспечение её устойчивости. Региональные банки, которые функционируют в слаборазвитых или депрессивных регионах, не обладают объективными возможностями для формирования большого объема собственного капитала для соответствия возрастающим требованиям регулятора к минимальному размеру капитала или нормативам ликвидности.

Проблема заключается не в том, что подобный банк неустойчив: в своем уровне финансовых возможностей и операционной деятельности он эффективен и надёжен для своего территориального образования и выполняет важные функции в региональном хозяйстве. Проблема заключается в том, что учтённые критерии дифференциации включают показатели банков, развивающихся в равных условиях, однако на практике условия развития таких банков в силу их пространственной экономической неравномерности совершенно разные. Основным дифференцирующим критерием регулирования должна выступать система показателей, которая будет включать в себя связь нормативов банков с регионом, где осуществляется деятельность этого банка.

Исходя из этого можно сделать вывод, что главное влияние на кредитную организацию оказывает среда, следовательно, от региона должны зависеть требования, формирующие пропорциональное регулирование банковской деятельности.